El control judicial de la discrecionalidad técnica en Derecho Administrativo

Por Javier Junceda, abogado.

La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1888 excluyó por vez primera en nuestro ordenamiento el conocimiento por los jueces de “las cuestiones que por la naturaleza de los actos de los cuales procedan o de la materia sobre la que versan se refieran a la potestad discrecional”. Este circunstancia se extendería hasta la Ley de 1956. A partir de entonces, los tribunales estarían facultados para valorar las impugnaciones de lo que se entendía como “elementos reglados del acto” -como la competencia, procedimiento o su finalidad-. Con los artículos 23.2; 103.3 y 106.1 de la vigente Constitución se consagraría la capacidad de revisión judicial de, como reza este último precepto “la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican”, lo que tendrá sus consecuencias en esta materia.

Estas previsiones no tardarían en cristalizar en las leyes de empleo público, garantizando la especialización y objetividad de los órganos de selección. Por su parte, la Ley procedimental básica de 1992 previó también la motivación obligatoria de aquellos actos administrativos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales, extendiéndose en 1999 a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

En la vigente Ley Contenciosa, sin embargo, se ensancharía el control judicial, “por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental”, aunque el examen de la discrecionalidad administrativa técnica por los jueces especializados siempre ha distado de ser generoso. En cualquier caso, el orden contencioso ha limitado a lo largo del tiempo el control judicial cuando versa sobre cuestiones a resolver mediante juicios basados en elementos técnicos, sólo susceptibles de ser despejados por órganos especializados de la Administración, desbordando la esencia de la fiscalización jurídica, única a ejercer por los órganos jurisdiccionales.

La jurisprudencia, tanto contenciosa como constitucional, no ha ido durante todo este tiempo mucho más allá, insistiendo en que la competencia exclusiva para calificar las pruebas en razón de los conocimientos, aptitudes e historial de los concursantes se residenciaba en las comisiones calificadoras. Y que cualquier revisión de su actuación, tanto administrativa como jurisdiccional, debía ceñirse a la conformidad con las normas que regulan su actuación, pero nunca a la decisión que, por razón de los conocimientos científicos, artísticos o técnicos del concursante, sea la procedente.

Con todo, el Tribunal Supremo, desde el mismo momento del reconocimiento de esa discrecionalidad técnica, se ha preocupado también de señalar sus precisos límites, resumidos en las técnicas de control consistentes en los elementos reglados, los llamados hechos determinantes y los principios generales del derecho.

De esa evolución jurisprudencial en esta materia se desprende que el ámbito propio de la actividad discrecional sigue conformado por el núcleo material de la decisión o estricto juicio de valor técnico, mientras que junto a él se encontrarían las actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese parecer experto para hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que también resultan exigibles a dichas actividades.

Entre esos elementos, la necesidad de motivar el juicio técnico se ha erigido en cuestión clave, en aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE.

La STS de 10 de mayo de 2007, como muestra, ha subrayado que las comisiones evaluadoras deben concretar y justificar unos mínimos, como expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y porqué la aplicación de esos criterios debe conducir al resultado individualizado que supone que un candidato gane y otro pierda.

En cuanto a la prueba de la indebida valoración técnica, el orden contencioso no solía amparar la práctica de periciales que pudieran alterar el contenido discrecional de tal juicio. Sin embargo, ha considerado lo contrario cuando revela un error evidente en la valoración (STS de 20 de julio de 2007 o de 21 de diciembre de 2011), aunque la STS de 9 de enero de 2013 haya matizado que esas periciales pueden surtir efectos si son específicas y ceñidas a elementos fácticos claros y delimitados.

Las STS de 25 de abril de 2024 y de 23 de mayo de 2024 se han apoyado también en periciales para desvirtuar la discrecionalidad técnica. Esta corriente parece abrir más vías de combate de la decisión discrecional a través de pruebas periciales que evidencien un error manifiesto del juicio técnico.

Otra STS de 29 de mayo de 2024 ha concluido que, en aquellos casos en que una decisión técnica sea impugnada en vía contenciosa y el juez decida anularla por inmotivada, no será tampoco necesario retrotraer las actuaciones para que el tribunal calificador repita la prueba con las especificaciones que había omitido. En estos supuestos, nada impide que, tras la valoración del expediente y del resto del material probatorio, incluida la prueba pericial practicada en el proceso, lleguen los jueces a alcanzar una convicción sobre la aptitud del recurrente, que desvirtuaría la presunción iuris tantum de acierto de la decisión técnica adoptada por el tribunal calificado.

Como se puede apreciar, el control judicial de esta discrecionalidad ha ido cubriendo tímidamente espacios hasta hace poco inexplorados. Pero se ha limitado hasta el momento a los arrabales de la propia decisión técnica, y rara vez a su núcleo fundamental, pese a que los órganos de selección deban someterse a criterios mucho más exigentes al emitir su parecer, incluyendo la obligación de exponer de forma detallada y razonada los criterios que justifiquen la decisión administrativa adoptada.

No obstante, en cuanto a la motivación de las decisiones adoptadas por los tribunales calificadores en procesos selectivos, no es infrecuente que su margen de apreciación discrecional se confirme una y mil veces tras los procesos judiciales en los que se ha examinado, de ahí el acierto de aplicar la valoración judicial en sustitución de la administrativa, porque las nuevas evaluaciones derivan con frecuencia en prácticas genuinamente de inejecución, lo que no parece de recibo.