Plusvalía municipal: el Tribunal Supremo enmienda la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia

Luis Diaz-Ambrona Bardaji, abogado del Estado y socio de LEAN Abogados

El Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, popularmente conocido como Plusvalía municipal, se encuentra en una fase especialmente convulsa a raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017 de 11 de mayo y sucesivas Sentencias de las Salas de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia y del propio Tribunal Supremo.

El fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017 dice literalmente: “Estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4864-2016 y, en consecuencia, declarar que los Art. 107.1, 107.2 a) y 110.4, todos ellos del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo son inconstitucionales y nulos, pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor.”

El TC en el fundamento jurídico 5.c de esta sentencia declara asimismo lo que sigue: “ Una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los art.107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que sólo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”.

Los preceptos declarados inconstitucionales dicen lo siguiente: “Art.107. Base Imponible. 1. La Base Imponible de ese Impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un periodo máximo de veinte años. A efectos de la determinación de la Base Imponible habrá de tenerse en cuenta el valor de terreno en el momento del devengo, de acuerdo con lo previsto en los apartados 2 y 3 de este artículo y el porcentaje que corresponda en función de lo previsto en su apartado 4.

       Art.107.2 a). En las trasmisiones de terrenos el valor de estos en el momento del devengo será el que tenga determinado en dicho momento a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

       Art.110.4. Los Ayuntamientos quedan facultados para establecer el sistema de autoliquidación por el sujeto pasivo que llevará consigo el ingreso de la cuota resultante de aquella dentro de los plazos previstos en el apartado 2 de este artículo. Respecto de dichas autoliquidaciones el Ayuntamiento correspondiente solo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladores del impuesto, sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas.”

JURISPRUDENCIA DE DISTINTOS TSJ: ENMIENDA DEL TRIBUNAL SUPREMO

Pues bien, a la vista de esta sentencia las salas competentes de distintos Tribunales Superiores de Justicia, como los de Madrid, Castilla y León o Galicia, entiende que expulsados del ordenamiento jurídico, según expresión del propio TC los art. 107.2 y 110.4, las liquidaciones de este Impuesto se quedan huérfanas de cobertura legal, en materia de reserva de ley, situándose en posición de congelación hasta que el legislador, atendiendo al mandato del TC, lleve a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto. Añadiendo además que otra solución alternativa violaría los principios de seguridad jurídica e igualdad. En consecuencia el efecto derivado de esta argumentación es la nulidad de todas las liquidaciones practicadas al amparo de dichos preceptos legales.

Cuando esta doctrina mayoritaria de los TSJ parecía consolidada, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencia nº1163/2018 de 9 de julio, en la que, discrepa y enmienda la interpretación de los TSJ, reinterpretando a su vez la Sentencia del TC.

Así el TS viene a declarar que el art.107 de la Ley de Haciendas Locales adolece de una inconstitucionalidad parcial que aflora “únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica.” Estas situaciones, al haberse declarado inconstitucional el art.110.4 podrán ser puestas de manifiesto por el contribuyente mediante la utilización de cualquier medio de prueba admitido en derecho, fundamentalmente la prueba pericial.

Con todos los respetos al Tribunal Supremo, entiendo que la reinterpretación que hace de la Sentencia del TC no se ajusta al pronunciamiento de éste último órgano.

En efecto, si el TC ha declarado que los art.107.2 y 110.4 están expulsados del ordenamiento jurídico, señalando el 107.2.a) que en las transmisiones de terrenos el valor de estos en el momento del devengo será el que tengan determinado a efectos de IBI, con la observación de que “sólo corresponde al legislador” llevar a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes, parece incuestionable que en este momento no existe regulación legal para determinar la base imponible.

La confusión creada viene propiciada por la falta de coordinación entre la definición del hecho imponible de este impuesto y la cuantificación o fijación de la base imponible. El art. 104 de la Ley de Haciendas Locales fija el hecho imponible en los términos siguientes: “El IIVTNA es un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos y se pongan de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título…”

Es evidente que para cuantificar un incremento o ganancia patrimonial habrán de tenerse en cuenta dos momentos, el primero el valor del terreno en el momento de su adquisición, el segundo el valor del terreno en el momento de su enajenación. Pues bien, el primero de estos dos momentos clave es ignorado a la hora de determinar la base imponible sustituyéndolo por un sistema absolutamente objetivo y ajeno por completo a la realidad. De este mal diseño legal deriva toda la problemática generada en torno a este impuesto.

Por otra parte, la propia Sentencia del TS viene a admitir que la doctrina plasmada en la misma puede dar lugar a situaciones injustas; y ciertamente es así, imaginemos dos terrenos de un valor sensiblemente igual pero adquiridos en momentos diferentes en el tiempo, en uno de ellos se admite la prueba del contribuyente que pone de manifiesto un decremento de valor y, en el otro, de la prueba resulta que ha existido un incremento de valor de un 1€, derivándose de ello una cuota a pagar de X miles de euros. Según la doctrina del TS, está liquidación sería legal; ¿Pero puede calificarse como legal una liquidación de estas características si respetamos el art.31 de la Constitución? (“Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio”).

En definitiva, entiendo que la Sentencia del TS no ha hecho otra cosa que añadir confusión al tema, que conforme declaró el Tribunal Supremo, sólo corresponde al legislador solventar esta problemática, incluida la propia vigencia del impuesto habida cuenta de la duplicidad de gravamen de un mismo hecho imponible que se produce entre este impuesto y entre los generales de la Renta y Sociedades.