A propósito de la STC 29/2014 ¿Hasta cuándo el deber de identificar al conductor infractor?

Por Miguel Casino Rubio, profesor titular de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid

El art. 72.3 de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial (en adelante LTSV), en su versión inicial de 1990, aprobada por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y redactada a impulsos de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 219/1988, de 22 de noviembre), establecía que “el titular del vehículo [con el que se haya cometido una infracción], debidamente requerido para ello, tiene el deber de identificar al conductor responsable de la infracción”, bajo la amenaza de sanción pecuniaria.

La aplicación de este precepto legal provocó desde el principio abundantes litigios entre la Administración y los propietarios, que han protagonizado, con el propio Tribunal Constitucional a la cabeza, uno de los episodios más sorprendentes de nuestra reciente historia jurisprudencial, según he intentado demostrar en otro lugar (M. Casino Rubio, La increíble historia del deber de identificar al conductor infractor, Cuadernos Civitas, Ed. Aranzadi, Cizur Menor, 2010).

Resumiendo ahora mucho las cosas, esa historia da cuenta de un formidable despropósito protagonizado a partes casi iguales por el Legislador, la Administración, los conductores infractores y los jueces y tribunales, y en el que su primera víctima ha sido la propia eficacia del régimen sancionador ideado para garantizar el respeto a las normas de tráfico y la seguridad vial. Aunque desconozco los datos exactos, se cuentan en cualquier caso por centenares los expedientes administrativos sancionadores que se han perdido en el camino por culpa de las debilidades del deber legal de identificar previsto en la LTSV.

Para intentar frenar esta sangría, el Legislador, alertado por una jurisprudencia implacable con la Administración y complaciente con los infractores, ha actuado con decisión y, al menos desde 2001, a un ritmo de una modificación legal cada cuatro años. Con disciplina olímpica, pues, el Legislador ha intentado cerrar las vías de agua que la práctica administrativa y la doctrina jurisprudencial le ponían al descubierto, en una huida hacia adelante realmente llamativa y que, en alguno de sus episodios, recuerda bastante al juego del gato y el ratón.

En 2001, en efecto, el Legislador (Ley 19/2001, de 19 de diciembre) aclaró que la sanción por el incumplimiento del deber legal de identificación se impondría siempre a partir de entonces “en su cuantía máxima”, con un doble objetivo. Primero, para salir al paso de las cuentas que con absoluta normalidad hacían los propietarios para, según fuera el saldo de esa operación, optar a su conveniencia entre pechar con la sanción por la infracción de tráfico denunciada o pagar la multa por infracción del deber formal de identificar. Y segundo, para salvar la objeción de desproporción que los propietarios más atentos formulaban contra las multas impuestas ex art. 72.3 LTSV en su grado máximo, las más de las veces con el único propósito de evitar esas cuentas e impedir, por consiguiente, que fueran los propietarios los que a su capricho dirigieran el procedimiento sancionador hacía uno u otro tipo de infracción; un objetivo sin duda de puro sentido común, pero para el que lamentablemente la Administración rara vez tenía la necesaria justificación técnica, según la jurisprudencia de la época se encargó de censurarle repetidamente.

En 2005 (Ley 17/2005, de 19 de julio), el Legislador precisó que la identificación había de ser «veraz», también con un doble objetivo.  De un lado, para frenar las identificaciones artificiosas, con frecuencia, como todo el mundo sabe, simples mentiras inventadas con el único propósito de enredar el procedimiento  sancionador; y, de otro, para intentar aliviar la enorme carga de comunicación de la Administración con el conductor identificado, y que la jurisprudencia, con el Tribunal Constitucional al frente, le reclamaba una y otra vez sin ningún tipo de contemplaciones. Además la citada Ley 17/2005 agravó la calificación de la correspondiente infracción, que pasó a ser tipificada de «muy grave», y elevó de modo congruente el importe de la correspondiente sanción de multa.

En 2009, por último, (Ley 18/2009, de 23 de noviembre), el Legislador dio una nueva vuelta de tuerca a la configuración del deber de identificación del conductor infractor para introducir la figura del «conductor habitual» y precisar algo mejor los datos personales que debe comprender el deber de identificar verazmente al conductor responsable de la infracción, y que, a partir de entonces, obliga también a facilitar el número de la licencia o permiso de conducción del conductor del vehículo. Todo ello  con el propósito ahora de reforzar la «veracidad» de la identificación y hacer algo más difícil las identificaciones sin cuento.

Naturalmente, huelga decir que la aplicación de estas reformas ha provocado nuevos y abundantes recursos contenciosos. El desenlace de estas impugnaciones comienza a llegar ahora a los repertorios jurisprudenciales. Matices aparte, el repaso a esta jurisprudencia testimonia muy bien que las mencionadas modificaciones de la LTSV apenas han servido de algo, salvo para certificar una vez más el pecado original con el que nació la obligación de identificar y que, según yo lo veo, amenaza con condenar al deber de identificación a figurar por méritos propios en lo más alto de la lista de los despropósitos.

CALLEJÓN SIN SALIDA

La reciente STC 29/2014, de 24 de febrero, que acaba de llegar a las páginas del Boletín Oficial del Estado (BOE núm. 73, de 25 de marzo de 2014), es probablemente la última y mejor prueba de esta increíble y, por ahora, también interminable historia, y del callejón sin salida en el que el Legislador ha colocado a todos sus protagonistas.

El supuesto de hecho que en este caso examina el Tribunal Constitucional es bastante simple. El propietario de un vehículo, que había sido denunciado en diciembre de 2007 por estacionamiento indebido, comunicó a la Jefatura Provincial de Tráfico, atendiendo el requerimiento de identificación recibido, la identidad y el domicilio de la conductora del vehículo en el momento de la infracción denunciada. Siguiendo esas indicaciones, la Administración notificó la correspondiente denuncia a la citada conductora que, sin embargo, negó cualquier intervención en los hechos denunciados y solicitó el archivo del correspondiente expediente incoado en su contra.

En estas condiciones, la Administración decidió volver sobre el propietario del vehículo y abrirle expediente sancionador por infracción del deber de identificación previsto en el art. 72.3 LTSV, en la redacción dada al mismo por la Ley 17/2005, de 19 de julio. El expediente concluyó con la imposición al propietario de la sanción de 301 €. Interpuesto recurso de alzada, la Administración, por resolución de 8 de octubre de 2009, lo desestimó razonando sumariamente que, de conformidad con los datos del expediente, “el titular del vehículo denunciado ha incumplido la obligación […] de facilitar los datos precisos para identificar al conductor del vehículo [denunciado]”.

Contra la citada sanción, el propietario interpuso recurso contencioso-administrativo denunciando la infracción del derecho a la legalidad sancionadora del  art. 25.1 CE. Mediante Sentencia de 5 de noviembre de 2010, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Madrid desestimó el recurso por considerar que, efectivamente, teniendo en cuenta los antecedentes que se han recordado, el propietario no “identificó correctamente” al conductor responsable de la infracción y, en consecuencia, “[incumplió] con el deber de identificación del art. 72.3 LSTV”.

Una vez agotada sin éxito la vía judicial, el propietario acudió en amparo ante el Tribunal Constitucional. Razonó, en particular, que el hecho de que la conductora que había identificado en el trámite oportuno hubiera luego negado serlo no servía para determinar la infracción del deber de identificación veraz, sino todo lo más, y en su caso, para imputarle la responsabilidad por el estacionamiento indebido originalmente denunciado. Por ese motivo, la aplicación del art. 72.3 LTSV traducía a su juicio una subsunción de los hechos en el correspondiente tipo sancionador rigurosamente imprevisible, además de irrazonable, y, por tanto, contraria al derecho a la legalidad sancionadora del art. 251. CE.

La sentencia, luego de despachar determinadas cuestiones procesales, pero que ahora no nos interesan, aborda el examen de la posible vulneración del derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE.

El Tribunal Constitucional, en un largo fundamento, rechaza la existencia de la citada lesión y, en consecuencia, desestima el amparo. La sentencia declara, en efecto, que

“la interpretación según la cual el deber de identificación veraz no se habría cumplimentado en los términos legalmente exigidos cuando no quede acreditado que la persona identificada como conductora lo sea realmente, encaja en el sentido literal de la norma”.

Para añadir un poco más adelante que resulta previsible y congruente con la finalidad de colaborar con la reprensión administrativa de las conductas infractoras, la interpretación según la cual la tajante negativa del identificado como conductor puede suponer una identificación inverosímil o inveraz que permite […] incoar el correspondiente procedimiento sancionador que, tras la correspondiente tramitación, podrá en su caso concluir en la imposición de la sanción correspondiente” (FJ 4).

Importa advertir, no obstante, que estas dos capitales afirmaciones de la sentencia no son, sin embargo, el remate a ningún razonamiento previo. Son simplemente dos afirmaciones aisladas, separadas entre sí por varios párrafos y que sobresalen entre otras muchas declaraciones de la sentencia sobre otras variadas cuestiones. Las hay, en efecto, sobre la finalidad a la que sirve el deber de identificación considerado y el carácter proporcionado de esa carga legal; también pueden leerse explicaciones sobre la razón de la exigencia introducida en la LTSV en 2005 de que la identificación sea precisamente «veraz» y sobre sus consecuencias para el conductor identificado; o, en fin, y en buen número además, aclaraciones muy detalladas sobre las diferencias del presente asunto respecto de otros similares previamente resueltos por el Tribunal Constitucional.

RESPUESTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Todas estas otras declaraciones que salpican y se mezclan en el razonamiento de la sentencia no son realmente fáciles de comprender y, de hecho, en mi criterio no ayudan en nada a precisar mejor la respuesta del Tribunal. Como más arriba se ha observado, lo que se discutía fundamentalmente en el recurso era si la aplicación del tipo sancionador por incumplimiento del deber de identificación veraz resultaba o no previsible para el propietario, vistas las circunstancias del presente caso. En otros términos, si la sanción considerada se había fundado en una subsunción de los hechos razonable y congruente con la orientación material del art. 72.3 LTSV, en su redacción de 2005.

Y para resolver esta cuestión, todas esas precisiones del Tribunal resultan rigurosamente superfluas a mi juicio y, en consecuencia, no sirven para justificar la sorprendente conclusión que cierra la sentencia: “[d]e todo lo expuesto se concluye que la interpretación realizada por la resolución sancionadora y confirmada por la sentencia permite discernir un fundamento razonable para subsumir en este caso la conducta del recurrente en amparo en la infracción tipificada en el art. 72.3 LSTV”.

De modo que, a fin de cuentas, esta conclusión de la sentencia no es, pues, sino simple repetición de las dos afirmaciones previas que más arriba he destacado, y que, como entonces advertía, son las únicas que con relativo rigor se atienen al núcleo del problema planteado en la demanda de amparo. Lo malo es, como también antes se ha observado, que el Tribunal formula estas dos afirmaciones sin pararse apenas a razonarlas. De modo que al final, en el caso examinado, los hechos encajan en la norma sancionadora y su aplicación resulta previsible para el destinatario simplemente porque el Tribunal lo ha decidido.

Esta forma de razonar y la conclusión en que termina me parecen realmente desconcertantes y hablan bien a las claras la confusión que desde el primer momento ha rodeado al deber legal de identificación. Pero sugieren también nuevos y preocupantes interrogantes.

Según se ha dejado anotado, para el Tribunal el desmentido del conductor identificado, que niega cualquier participación en los hechos denunciados, le descarga de cualquier complicación sancionadora y, de paso, convierte en inveraz la identificación hecha por el propietario del vehículo, que en consecuencia podrá ser sancionado por infracción del deber legal de identificar.

A poco que se apure ahora esta proposición podrá verse al final una conclusión que tiene una apariencia bastante inquietante: el cumplimiento del deber de identificación veraz no depende ya del propio obligado, sino de la voluntad de un tercero, en este caso, del conductor identificado al que le basta negar su participación en los hechos denunciados para convertir al propietario del vehículo en autor de la infracción del deber de identificación, salvo prueba en contrario.

Lo que significa que, para el Tribunal Constitucional, la identificación es veraz no porque el propietario comunique a la Administración todos los datos personales de quien conducía su vehículo en el momento de la infracción, permitiendo de este modo su localización, sino porque el conductor identificado reconoce (o al menos no niega expresamente) su efectiva participación en los hechos. En suma, identificación veraz equivale sencillamente en el criterio del Tribunal a conductor localizado que no niega serlo. Algo así pues, en fin, como que el propietario, si quiere realmente cumplir con el deber de identificación, debe poner a disposición de la Administración al conductor autor de la infracción.

Naturalmente, en estas nuevas coordenadas, la única forma que tiene del propietario de protegerse frente al riesgo de que el desmentido del conductor identificado le convierta automáticamente en responsable de la infracción muy grave del art. 65.5 j) de la vigente LTSV, y que está sancionada con multa que va del doble al triple de la prevista para corregir la correspondiente infracción de tráfico denunciada, es reunir alguna prueba que, llegado el caso, demuestre la impostura del conductor identificado que niega haberlo sido. Una prueba, huelga decir, nada sencilla de conseguir las más de las veces y que, en cualquier caso, supone un giro radical en el modo en que hasta ahora la jurisprudencia ordinaria había interpretado el deber legal de identificar.

DEBILIDADES DEL RAZONAMIENTO CONSTITUCIONAL

Me parece que las debilidades del razonamiento de la STC 29/2014 son evidentes y han quedado ya expuestas. De todas formas, este reproche tampoco puede ser muy severo. Primero, porque parecido o incluso mayor desorden luce en el comportamiento de la Administración y de los Jueces y Tribunales contenciosos, que tampoco han acertado hasta ahora a manejar cabalmente el deber legal de identificar. Y segundo, pero sobre todo, porque el principal pecador no es el Tribunal Constitucional, sino el Legislador, que ha ideado un deber legal que coloca al resto de Poderes públicos implicados literalmente contra la pared.

De hecho, si se observa con algo más de cuidado, podrá verse que el problema de los supuestos en los que el conductor identificado niega serlo, sencillamente no tiene solución. Pues en ese tipo de casos, haga lo que haga, la Administración queda al descubierto.

Si decide, en efecto, considerar por ese motivo inveraz la identificación del propietario, debe ser consciente que esa conclusión no cuadra fácilmente con el principio de legalidad de las sanciones (25.1 CE), ni encaja tampoco muy bien con el derecho de presunción de inocencia del propietario (art. 24.2 CE). Si considera, en cambio, que nada cabe reprochar a la identificación hecha por el propietario, la Administración debe ser igualmente consciente de que las posibilidades de que el expediente por la infracción de tráfico salga adelante son entonces muy escasas, casi nulas, al contar únicamente contra el conductor identificado con la declaración del propio propietario, que es, bien se comprende, una prueba algo  sospechosa y, en todo caso, bastante débil, y que por lo mismo las más de las veces forzará el archivo del correspondiente expediente sancionador, para asombro y resignación de la Administración que de buena fe busca reprimir las infracciones de tráfico que detecta.

En esta encrucijada, la elección de la primera de las dos opciones es probablemente muy difícil de evitar y es, en todo caso, la que mejor se comprende desde el punto de vista de la eficacia del Derecho administrativo sancionador. Aunque técnicamente no es muy convincente, al menos no desmonta por completo el aparato sancionador del Estado, que si bien debe tragar con la impunidad de la infracción de tráfico denunciada, tiene la consolación de que el propietario pague parte de la factura de los platos rotos, cargando con el incumplimiento del deber de identificar.

Éste parece ser, en efecto, el cálculo de la Administración en este tipo de casos y, si se rebusca bien, el que despunta igualmente en la citada STC 29/2014. Muy posiblemente, en efecto, en el presente asunto el Tribunal Constitucional, como ya antes, el Juzgado de lo Contencioso y hasta la propia Administración, vio en el supuesto considerado una burda maniobra de los interesados para escapar de la potestad sancionadora, que naturalmente no merecía ser protegida. Esta percepción, aunque acaso certera visto, además, que el propietario del vehículo y la conductora identificada son Abogados y con estrechos vínculos personales, no justifica sin embargo la conclusión del Tribunal.

Pues, aun admitiendo que fuera realmente así y que la identificación y el desmentido respondieran a una calculada estrategia procesal, la Administración, primero, y ya después, pero desde luego, el Juzgado y el Tribunal no pueden concluir simplemente que el desmentido de la conductora identificada convierte sin necesidad de más averiguaciones en inveraz la identificación del propietario y, en consecuencia, es prueba de cargo suficiente del incumplimiento del correspondiente deber de identificar. Si de verdad se piensa que la LTSV no puede ser burlada a cada paso mediante un simple y hábil manejo, lo que toca hacer no es forzar la interpretación y aplicación de la Ley, sino obviamente interrogarse por las causas de su debilidad y, llegado el caso, reclamar la oportuna intervención del Poder Legislativo.

Aunque solo sea por esta razón, debo reconocer que la interpretación de la  Administración y la conclusión que aflora la citada STC 29/2014, de 24 de febrero, tienen el mérito de ayudar a destapar las miserias de la Ley. Desde esta perspectiva, son una muestra más del riesgo de que el deber de identificación del conductor infractor termine convirtiéndose en una tremenda farsa, para burla de los miles de conductores que cumplen con las normas de circulación, y en la que están implicados todos sus protagonistas.

Primero, los propietarios con menos escrúpulos que, aunque saben muy bien de su culpa, no dudan en aprovechar la oportunidad que les ofrece el trámite de identificación para escapar de la potestad sancionadora; segundo, la propia Administración, a la que con frecuencia le sirve con que haya un responsable, aunque éste sea inocente, según lo certifica la práctica que consiste en identificar a un conductor que voluntariamente se conforma con la sanción, y que ha dado lugar ya a un indecente mercado de compraventa de puntos entre particulares; y, finalmente, los Jueces y Tribunales que, con el pretexto del derecho a la presunción de inocencia y con el Tribunal Constitucional al frente, han impulsado una trama tan repleta de garantías personales del infractor que les obliga, para no tropezar en ella, a realizar auténticas piruetas jurídicas, arriesgando principios y normas.

En estas circunstancias, me parece que por algún sitio hay que empezar para remediar esta situación. Si se acepta esta proposición, lo mejor lógicamente sería comenzar por el principio y en el origen está, como he repetido, el deber de identificar, que de nada sirve, salvo para crear problemas. Por razones que he explicado en otro lugar (M. Casino Rubio, La increíble  historia…, cit., en especial, pp. 179 y ss.; y “Presunción legal de culpabilidad versus prueba indiciaria de la autoría en las infracciones de tráfico”, Revista de Administración Pública, núm. 182, 2010, pp. 85 y ss.), me parece que, tal y como van las cosas, el Legislador debe acudir urgentemente a su cita con la reforma de la LTSV y acabar de una vez por todas con el deber de identificar. Motivos desde luego no le faltan.