Revisión y actualización de la normativa sobre comercio de especies de fauna y flora silvestres

David Sánchez Chaves, abogado, técnico superior en gestión del Medio Natural; vicepresidente del Grupo Especializado en Derecho Ambiental y Animal del Colegio de Abogados de Granada. Presidente de la asociación AGMADA (Abogados Granadinos por el Medio Ambiente y los Derechos de los Animales)

El día 2 de enero de este año entró en vigor una reforma que afecta a la normativa sobre el comercio de especies de fauna y flora silvestre, ámbito este regulado principalmente por el Convenio sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora Silvestres (CITES) – con sus cuatro Apéndices – hecho en Washington el 3 de marzo de 1973 (publicado el Instrumento de Adhesión de España en el BOE en julio de 1986 y agosto de 1991) y modificado en noviembre de 1994 (publicada esta modificación en el BOE en febrero de 1996).

El Convenio CITES (o Convención) se aplica en toda la Unión Europea por medio de Reglamentos, que son directamente aplicables en los Estados miembros y que llevan al convenio a una normativa más estricta todavía. Estos Reglamentos son:  el Reglamento Marco: Reglamento (CE) nº 338/97 del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio, incluidos los anexos que contienen una lista de las especies reguladas en el comercio; y  el Reglamento de Aplicación: Reglamento (CE) nº 865/2006 de la Comisión, de 4 de mayo de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 338/97 del Consejo.

La CITES regula el comercio, tráfico o movimiento transfronterizo internacional de especies amenazadas o en peligro de estarlo (incluidas en el Convenio). La protección se extiende a los animales y plantas, vivos o muertos, a sus partes, derivados o productos que los contengan; es decir, pieles, marfiles, caparazones, instrumentos musicales, semillas, extractos para perfumería, etc. elaborados a partir de especímenes de esas especies. La CITES proporciona un marco jurídico internacional en el cual se establecen los procedimientos que deben seguir los países participantes para la adecuada regulación del comercio internacional de las especies incluidas en sus Apéndices mediante un sistema de permisos y certificados. Para ello, cada uno de los países que participan en la Convención designan una o más Autoridades Administrativas que se encargan de regular el sistema de permisos y certificados, y una o más Autoridades Científicas que asesoran sobre los efectos del tráfico y comercio en las especies, además, establece los puntos de introducción autorizados por cada país. El Reglamento Marco a su vez establece que cada estado miembro designará una Autoridad Administrativa como órgano de gestión principal, que tendrá la responsabilidad principal de la aplicación del citado reglamento y de la comunicación con la Comisión Europea. Asimismo, establece, que cada Estado miembro designará una o más autoridades científicas con funciones distintas de las de todos los órganos de gestión designados.

Pues bien, precisamente la modificación a la que al principio hacíamos referencia y que ha entrado en vigor en enero de este año, va precisamente referida a estas Autoridades con competencias en el comercio internacional de especies. La reforma se ha llevado a cabo mediante el Real Decreto 986/2021, de 16 de noviembre, por el que se establecen MEDIDAS DE APLICACIÓN del Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre y del Reglamento (CE) nº 338/97 del Consejo.

Este Real Decreto viene a derogar y sustituir al anterior en la materia, el Real Decreto 1739/1997, de 20 de noviembre, sobre medidas de aplicación del Convenio CITES, el cual designaba como autoridad administrativa y órgano de gestión principal a la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Economía y Hacienda (actualmente Dirección General de Política Comercial del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo); como autoridad administrativa adicional y órgano de gestión adicional, al Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) del Ministerio de Economía y Hacienda. Como vemos las competencias en materia de comercio de especies de flora y fauna estaban en manos de las autoridades de economía y hacienda, considerando nuestro estado que se trataba de una cuestión puramente monetaria o fiscal.

En la Decimoctava Reunión de la Conferencia de las Partes (CoP18) del CITES, celebrada en agosto del año 2019 (la Decimonovena, CoP19, se celebrará en noviembre de este año 2022) se adoptó una Resolución relativa a la designación y funciones de las autoridades administrativas. Entre estas funciones, destacan las referentes al examen de las solicitudes y verificación del cumplimiento de las condiciones para proceder a la emisión de los permisos y certificados, a saber, la determinación de «la idoneidad de los destinatarios para albergar y cuidar los especímenes vivos»; «si la instalación concernida cumple los criterios para producir especímenes considerados como criados en cautividad o reproducidos artificialmente»; «determinar que los especímenes vivos serán acondicionados y transportados de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato»; o «supervisar la gestión de cada establecimiento de cría en cautividad reconociendo que esto puede incluir inspeccionar y supervisar los establecimientos de cría en cautividad y viveros». Por lo tanto, el personal que habrá de desarrollar estas funciones debería contar con la formación adecuada.

En el Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, ya se atribuyó a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación «La representación de los intereses españoles en la Unión Europea y foros internacionales en el ámbito del Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). Esta nueva configuración se homologa al esquema de autoridades administrativas y órganos de gestión principales existentes en los demás Estados miembros de la Unión Europea, integradas en el ámbito de las administraciones responsables de las políticas medioambientales, en consonancia con la consideración, por parte del Consejo de la UE, de que el Convenio CITES es un acuerdo multilateral de medio ambiente.

Como consecuencia de todo ello se hacía necesario adecuar la normativa estatal vigente de designación de autoridades españolas CITES, tanto la autoridad administrativa y órgano de gestión principal como la autoridad científica, cuyas funciones se resumen en asistir a la autoridad administrativa mediante labores de asesoramiento científico, elaboración de dictámenes y formulación de recomendaciones con base en el análisis científico de la información; esta autoridad deberá ser distinta de las de los órganos de gestión y deberá poseer la necesaria cualificación para ejercer las funciones de asesoramiento de carácter científico a los órganos de gestión.

Por todo lo anterior, este nuevo Real Decreto 986/2021, de 16 de noviembre, tiene por objeto la designación de las nuevas autoridades nacionales CITES, incrementando así la seguridad jurídica y posibilitando que la autoridad administrativa y órgano de gestión principal pueda cumplir de forma más efectiva y coherente sus funciones. Así, se designa a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, como autoridad administrativa y órgano de gestión principal; y se designa a la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), como autoridad científica.

El nuevo Real Decreto también dispone que todos los especímenes y productos, así como sus partes y derivados, incluidos en el ámbito de aplicación del CITES quedan sometidos a verificaciones de inspección o control en frontera por parte de los órganos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria competentes en materia de autorización del régimen aduanero. Las Administraciones de Aduanas e Impuestos Especiales podrán consultar con la autoridad administrativa y órgano de gestión principal, y con la autoridad científica sobre la identificación de los especímenes; para ello, la autoridad administrativa y órgano de gestión principal pondrá a disposición de las Administraciones de Aduanas e Impuestos Especiales los medios necesarios para poder realizar los controles requeridos.

Por último, este nuevo Real Decreto también modifica el Real Decreto 1333/2006, de 21 de noviembre, por el que se regula el destino de los especímenes decomisados de las especies amenazadas de fauna y flora silvestres protegidas mediante el control de su comercio. En especial incluye una disposición para los depósitos prolongados de especímenes vivos (artículo 5.3): Si el depósito prolongado de especímenes vivos hiciera peligrar su supervivencia, la autoridad a cuya disposición se encuentre el espécimen depositado podrá solicitar autorización a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación para su traslado a un parque zoológico, jardín botánico o centro de recuperación para su cuidado y conservación.

Y se concluye (artículo 6) que cuando un espécimen vivo de una especie incluida resulte que carezca del correspondiente permiso o certificado CITES válido, será intervenido por la Aduana previa incoación de correspondiente procedimiento sancionador, disponiendo su depósito en un centro de los habilitados al respecto y hasta tanto se resuelva por la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación el destino correspondiente. La Aduana propondrá la devolución a origen de los especímenes intervenidos, correspondiendo a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación informar acerca de la devolución; en cualquier caso, la decisión de devolución al país de origen de cualquier espécimen CITES requerirá informe preceptivo de la Autoridad Científica CITES acerca de la naturaleza y estado del espécimen.

Se puede observar que esta necesaria modificación ha atribuido de forma coherente la competencia en materia de comercio de especies de flora y fauna a las autoridades de medio ambiente, colocándolas en un plano superior a las autoridades tributarias y aduaneras, que anteriormente eran las únicas competentes en estos asuntos que afectan a animales, los cuales pensamos que a partir de ahora podrán ser valorados más adecuadamente como individuos no humanos, dotados de sensibilidad y no únicamente como productos de comercio. Las innumerables reformas normativas en materia de protección de los derechos de los animales es un movimiento ya imparable.