Situaciones de crisis y de fuerza mayor en el ámbito de la migración y el asilo

En septiembre de 2020, la Comisión presentó el Nuevo Pacto de Migración y Asilo con el fin de reformar y avanzar en la regulación del Sistema Común Europeo de Asilo. El Nuevo Pacto pretende dotar a los Estados miembros de normas para fortalecer la gestión de las fronteras exteriores y homogeneizar las normas de asilo.

La presente propuesta nace para dotar al Sistema Europeo Común de Asilo de nuevas normas relativas a la regla de solidaridad entre Estados en la gestión del asilo y la migración. El mecanismo de solidaridad que el Reglamento pretende implantar nace con el fin de ajustarse a las diferentes situaciones planteadas por los retos migratorios a los que se enfrentan los Estados miembros, instaurando medidas de solidaridad con las que los Estados pueden decidir cómo contribuir y actuar en dichos escenarios.

Este instrumento regula las situaciones excepcionales de afluencia masiva de nacionales de terceros países o apátridas que llegan de forma irregular a un Estado miembro, de tal naturaleza y magnitud que harían que el sistema de retorno, acogida o asilo del Estado miembro dejara de ser funcional, y que podrían tener consecuencias graves para el funcionamiento del Sistema Europeo Común de Asilo y el sistema de gestión de la migración de la Unión, o impedir su aplicación. También regulará aquellas situaciones en las que exista el riesgo de este tipo de llegadas. La propuesta de Reglamento también aborda las situaciones de fuerza mayor en el ámbito de la gestión del asilo y la migración dentro de la Unión.

Análisis de la propuesta

El nuevo reglamento incorporará, en primer lugar, una definición de situación de crisis con el fin de delimitar su ámbito de aplicación (artículo 1.2):

1. a) una situación excepcional de afluencia masiva de nacionales de terceros países o apátridas que llegan de forma irregular a un Estado miembro o desembarcan en su territorio después de operaciones de búsqueda y salvamento, de tal naturaleza y magnitud, en proporción a la población y al PIB del Estado miembro afectado, que haga que el sistema de retorno, acogida o asilo del Estado miembro deje de ser funcional y pueda tener consecuencias graves para el funcionamiento del Sistema Europeo Común de Asilo o el Marco Común, según se establece en el Reglamento (UE) XXX/XXX [gestión del asilo y la migración], o
2. b) un riesgo inminente de una situación de este tipo.

A continuación la propuesta introduce normas específicas sobre la aplicación, en situaciones de crisis, del mecanismo de solidaridad establecido en la propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, que prevé medidas obligatorias en forma de reubicación o patrocinio de retornos. Estas normas específicas amplían el alcance de la reubicación obligatoria, que pasa a incluir a todos los solicitantes, estén o no sujetos al procedimiento fronterizo, incluidos los migrantes irregulares o las personas que gozan de protección inmediata al amparo del presente Reglamento. Además, se establecen plazos más cortos para activar el procedimiento del mecanismo de solidaridad obligatorio previsto en el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración. El patrocinio de retornos previsto en la presente propuesta difiere del establecido en el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración en el sentido de que la obligación de trasladar al migrante irregular al territorio del Estado miembro patrocinador se activará si el interesado no ha regresado o no ha sido expulsado en el plazo de cuatro meses (en lugar de los ocho meses previstos en el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración).

El ámbito de aplicación del mecanismo de solidaridad viene igualmente definido en la propuesta, la cual prevé, con respecto a la reubicación, que el ámbito de aplicación de la presente propuesta se amplía en comparación con el previsto en las situaciones de presión contempladas en el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, ya que la reubicación también se aplicará a los solicitantes de protección internacional en el procedimiento fronterizo, a los migrantes irregulares y a las personas que gozan de protección inmediata en virtud del presente Reglamento. El traslado de nacionales de terceros países en situación irregular o apátridas objeto del patrocinio de retornos desde el Estado miembro en crisis al Estado miembro patrocinador se efectuaría si el retorno no se ha completado con éxito en el plazo de cuatro meses, es decir, en un plazo más corto que el establecido en el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración (ocho meses).

El nuevo Reglamento también incluye disposiciones que regulan cuestiones procedimentales respecto a las normas aplicables en situaciones de crisis. El artículo 3 establece el procedimiento que hay que seguir para aplicar las normas de excepción previstas en los subsiguientes artículos 4, 5 y 6:

• Los Estados miembros deberán presentar una solicitud motivada a la Comisión cuando estimen que se encuentran en una situación de crisis y consideren necesaria la aplicación de un procedimiento de gestión de crisis de asilo o un procedimiento de gestión de crisis de retorno, o precisen aplicar excepciones a las disposiciones sobre el registro de solicitudes de protección internacional.
• El control de los nacionales de terceros países de acuerdo con las normas establecidas en el Reglamento sobre el control debe aplicarse con la posibilidad de ampliar el plazo de cinco días en otros cinco, tal como se especifica en dicho Reglamento.
• Las excepciones se pueden solicitar de forma individual o acumulada, aunque las condiciones especificadas para la aplicación de cada artículo deben cumplirse de forma individual.
• A petición de uno o varios Estados miembros afectados, la Comisión, mediante una decisión de ejecución que puede aplicarse a uno o más Estados miembros, autoriza la aplicación de las normas de excepción por un período que se determinará en la propia decisión.
• En vista de la posible necesidad de una acción inmediata, los Estados miembros podrán empezar a aplicar de forma unilateral la disposición relativa a la ampliación del plazo de registro en un máximo de quince días, al término de los cuales la Comisión podrá autorizar su posterior aplicación o decidir no hacerlo.
• La aplicación de las normas de excepción tiene un plazo claro en todos los casos: seis meses, que se pueden ampliar a un máximo de un año para las disposiciones relativas al procedimiento de gestión de crisis de asilo y al procedimiento de gestión de crisis de retorno, y un máximo de cuatro semanas para la aplicación de la excepción relativa al registro de los solicitantes de protección internacional. Este plazo de cuatro semanas será renovable siempre que el Estado miembro interesado lo vuelva a solicitar; sin embargo, en ningún caso podrá superar las doce semanas en total.

Por último, la propuesta recoge igualmente modificaciones en este tipo de situaciones sobre:

• Procedimiento de asilo: el artículo 4 permite a los Estados miembros establecer excepciones al procedimiento fronterizo de asilo en virtud del artículo 41 de la propuesta de Reglamento sobre el procedimiento de asilo mediante la adopción de decisiones en el contexto de un procedimiento fronterizo sobre el fundamento de una solicitud cuando el solicitante tenga una nacionalidad con una tasa de reconocimiento a escala de la UE del 75 % o menos, así como en los casos enumerados en el artículo 41 del Reglamento sobre el procedimiento de asilo. El umbral de la tasa de reconocimiento del 75 % o menos está destinado a servir de base a los Estados miembros para canalizar rápidamente a los nacionales de terceros países y apátridas hacia un procedimiento ordinario de asilo en la frontera, sin perjuicio del resultado de su solicitud de asilo. Este umbral es diferente del de la tasa de reconocimiento del 20 % contemplado en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo, que constituye un motivo de aceleración. En consecuencia, los Estados miembros deben seguir aplicando el procedimiento fronterizo a todos los casos previstos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo (amenaza para la seguridad, solicitantes procedentes de un país con una tasa media de reconocimiento a escala de la UE de menos del 20 %), pero pueden aplicar el procedimiento fronterizo a todos los demás solicitantes procedentes de un país con una tasa de reconocimiento a escala de la UE del 75 % o menos. Además, en una situación de crisis, los Estados miembros pueden aplicar el procedimiento fronterizo durante un período adicional de ocho semanas, ampliando así el período de doce semanas previsto en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo.
• Procedimiento de retorno: el artículo 5 prevé la posibilidad de que los Estados miembros establezcan excepciones a determinadas disposiciones del procedimiento fronterizo para llevar a cabo el retorno contemplado en el artículo 41 bis de la propuesta de Reglamento sobre el procedimiento de asilo y de la Directiva sobre Retorno. Tales excepciones se aplicarían a los nacionales de terceros países o apátridas cuya solicitud hubiera sido rechazada en el marco del procedimiento de gestión de crisis de asilo, así como a las personas sujetas al procedimiento fronterizo del artículo 41 de la propuesta de Reglamento sobre el procedimiento de asilo, cuya solicitud hubiera sido rechazada antes de la adopción por la Comisión de una decisión que declare que el Estado miembro interesado se enfrenta a una situación de crisis, y que no tuvieran derecho a permanecer y no estuvieran autorizados a hacerlo tras la adopción de dicha decisión. Las disposiciones sobre excepciones amplían la duración máxima del procedimiento fronterizo para llevar a cabo el retorno, incluida la detención si fuera necesario y como último recurso, por un período adicional de ocho semanas, y añade nuevos casos específicos y bien definidos a los establecidos en la propuesta de refundición de la Directiva sobre retorno, en los que se puede presumir la existencia de un riesgo de fuga en casos concretos, salvo que se demuestre lo contrario.

Esta propuesta es el primer instrumento específico de la Unión para abordar situaciones de crisis y fuerza mayor en el ámbito del asilo y la migración.

La presente propuesta, junto con la propuesta de modificación de la propuesta de Reglamento de 2016 sobre el procedimiento de asilo, la nueva propuesta de Reglamento sobre gestión del asilo y la migración, la propuesta que introduce un procedimiento de control y la propuesta de modificación de la propuesta Eurodac, establece el marco legislativo que pone en práctica este enfoque integral de la gestión del asilo y la migración.

La propuesta por la que se modifica la propuesta de 2016 relativa a la refundición del Reglamento Eurodac establece un vínculo claro y coherente entre personas concretas y los procedimientos a los que están sometidas, con el fin de facilitar el control de la migración irregular y la detección de movimientos no autorizados. Además, respalda la aplicación del nuevo mecanismo de solidaridad instituido por el Reglamento sobre gestión del asilo y la migración, ofrece las consiguientes modificaciones necesarias que permitirán que Eurodac funcione dentro del marco de interoperabilidad, y apoyará a los Estados miembros en el control de la concesión de ayudas para el retorno voluntario y la reintegración.

La reforma tiene como objetivo abordar el hecho de que, a pesar del aumento significativo de la cooperación a escala de la UE, incluso en lo referente al apoyo de las agencias de la UE, los sistemas de asilo, acogida y retorno de los Estados miembros siguen sin estar armonizados en gran medida. Esta situación crea ineficiencias y tiene la consecuencia no deseada de no ofrecer el mismo trato justo a los solicitantes de asilo en toda Europa, y, por consiguiente, incentivar el movimiento de un gran número de migrantes por toda Europa en busca de mejores condiciones y perspectivas para su estancia. En este contexto, la Comisión apoya los acuerdos políticos provisionales ya alcanzados con respecto al Reglamento sobre requisitos para la protección internacional, la Directiva sobre las condiciones de acogida, el Reglamento sobre el Marco de Reasentamiento de la Unión y el Reglamento sobre la Agencia de Asilo de la UE. Conviene adoptar los reglamentos mencionados tan pronto como sea posible. Las negociaciones relativas a la refundición de la Directiva sobre Retorno 6 también deben concluir a la mayor brevedad, junto con la reforma del Sistema Europeo Común de Asilo, para que las normas de la UE garanticen el éxito en la prevención de fugas, sirvan de ayuda a los retornos voluntarios y agilicen los procedimientos administrativos y judiciales, contribuyendo así al funcionamiento eficaz de los sistemas de gestión del asilo y la migración.

La propuesta sigue los trámites del procedimiento legislativo ordinario (es posible consultar los avances en este enlace). Actualmente, la propuesta es debatida en el seno del Consejo (último debate: 28/09/2020).

La propuesta ha sido objeto de estudio, dentro del análisis del Nuevo Pacto de Migración y Asilo, por:

• Comité Económico y Social Europeo: Dictamen.
• Comité Europeo de las Regiones: Dictamen.

• Comisión Europea, Dirección General de Migración y Asuntos de Interior: Ylva Johansson, Comisaria de Asuntos de Interior.
• Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo:  Juan Fernando López Aguilar, ponente.