25 abril 2019
Las costas judiciales en el ejercicio del derecho de acceso a la justicia en materia ambiental
Por Ana Barreira, directora del IIDMA, LL.M en Derecho Ambiental London University y en Estudios Jurídicos Internacionales, New York University, y Alba Iranzo, abogada ambiental IIDMA, LL.M en Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible Kingston University of London
El acceso a la justicia es fundamental para garantizar la aplicación y ejecución de las normas y políticas de protección ambiental cuando estas no son respetadas. El acceso a la justicia es uno de los tres pilares del Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus, 1998) [[1]], conocido como Convenio de la Democracia Ambiental [[2]]. El Convenio de Aarhus desempeña un rol fundamental para dar cumplimiento al Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) número 16 para promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas [[3]].
El Convenio de Aarhus reconoce el importante papel que los ciudadanos, las ONG y el sector privado pueden desempeñar en la protección del medio ambiente y, por ello, considera que el público, incluidas las ONG, tienen que tener acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos esté protegidos y para que se respete la ley [[4]].
El artículo 9 de ese Convenio aborda el acceso a la justicia en materia ambiental, centrándose en tres vías: las dos primeras cuando no se aplican correctamente las disposiciones relativas al acceso a la información ambiental y a la participación del público y, la última, para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional. Para que estas vías sean más eficaces, dicho Convenio requiere que, entre otros, los costos de los recursos no sean prohibitivos [[5]] y se establezcan mecanismos de asistencia propios dirigidos a eliminar o reducir los obstáculos financieros [[6]]. Los dos obstáculos financieros más importantes son las tasas judiciales y las costas procesales pues cada uno representa una barrera a la hora de decidir si se interpone o no un recurso judicial.
El Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus puso de manifiesto que el sistema de acceso a la asistencia jurídica gratuita en España era muy restrictivo para algunas ONG ambientales [[7]], siendo contrario a lo previsto en el artículo 9.5 de dicho Convenio. Durante la Sexta Reunión de las Partes de ese Convenio, celebrada en Budva (Montenegro) en septiembre de 2017, el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA) hizo hincapié en la necesidad de eliminar los obstáculos existentes en materia de acceso a la justicia gratuita [[8]]. Una de las decisiones de la Reunión de las Partes requirió urgentemente a España que adoptara medidas que aseguren la eliminación de aquellos obstáculos existentes en materia de acceso a la justicia gratuita por parte de las ONG [[9]]. Hasta ahora, las autoridades españolas no han tomado medida alguna para cumplir con este requerimiento.
Este artículo se centra en las costas procesales, concretamente en el caso de ONG a las que se les ha reconocido previamente el derecho de asistencia jurídica gratuita, y cómo los tribunales españoles han interpretado las disposiciones de la Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente [[10]] “Ley Aarhus”, que refleja parte de las obligaciones del Convenio de Aarhus y que reconoce el derecho de asistencia jurídica gratuita a ciertas ONG ambientales en los términos previstos en la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita 1/1996 [[11]]. Para ello, a continuación, analizamos el Auto del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2019.
LA ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA IMPLICA LA EXENCIÓN DEL PAGO DE LAS COSTAS
El reciente Auto de 13 de marzo de 2019 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (TS) representa un avance para el acceso efectivo a la justicia ambiental por las organizaciones ambientales sin fines de lucro en España. En su pronunciamiento, el Tribunal acuerda, por primera vez, dejar sin efecto la tasación de costas aprobada mediante decreto judicial, que ascendía a 11.260 euros, y a cuyo pago había sido inicialmente condenado el IIDMA en calidad de demandante. El Tribunal acordó eximir al IIDMA del pago de las costas por resultar indebidas por expresa disposición legal, esto es, en aplicación de la Ley Aarhus.
En su Sentencia de 12 de julio de 2018 [[12]], el TS condenó en costas a la organización tras desestimar su demanda interpuesta en 2017 contra el acuerdo del Consejo de Ministros que aprobó el Plan Nacional Transitorio para grandes instalaciones de combustión (PNT). Dicho plan, al que están acogidas la mayoría de las centrales térmicas españolas, incurría en varias infracciones del ordenamiento jurídico español en materia medioambiental. En particular, el IIDMA solicitó en su demanda que se declarara la nulidad de pleno derecho del PNT por no haber sido sometido a Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), como exige el artículo 6.1 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental [[13]]. El PNT es un mecanismo de excepción a la obligación de ciertas instalaciones de combustión de operar conforme a valores límite de emisión más estrictos que dicta la normativa europea para reducir las emisiones contaminantes, permitiéndoles en ciertos casos emitir altos niveles de sustancias contaminantes dañinas para la salud [[14]] y el medio ambiente.
De acuerdo con las normas del procedimiento civil [[15]], el TS aprobó de forma separada, mediante decretos, la tasación de costas practicada a instancias de la parte demandada, la Administración del Estado, y de ciertas codemandadas (entre otros, EDP España y UNESA). Dichos decretos fueron posteriormente recurridos en revisión por el IIDMA, al representar una infracción de su derecho a la asistencia jurídica gratuita en materia de acceso a la justicia en asuntos ambientales reconocido en el artículo 23.2 de la Ley Aarhus, en relación con el artículo 9, párrafos 4 y 5 del Convenio de Aarhus.
Desde el inicio del procedimiento, IIDMA gozaba de la asistencia jurídica gratuita, derecho que le fue reconocido por la Comisión Central de Justicia Gratuita del Ministerio de Justicia por aplicación directa de la Ley Aarhus, al tratarse de una organización sin ánimo de lucro que cumple con los requisitos de legitimación del artículo 23 de dicha Ley para ejercer la “acción popular” en asuntos ambientales [[16]]. El derecho a la asistencia jurídica gratuita por parte de este tipo de organizaciones está expresamente reconocido en el apartado 2 de dicho artículo 23 de la Ley Aarhus, que dispone que “tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita”.
El TS, junto con otros órganos judiciales [[17]] han venido reconociendo que las ONG ambientales que cumplan con las exigencias previstas en la Ley Aarhus tienen reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita por aplicación directa de dicha Ley, no siéndoles de aplicación las exigencias previstas en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita [[18]]. Concretamente, quedan eximidas de la obligación de acreditar la insuficiencia de recursos para litigar prevista en su artículo 2. De lo contrario, según ha afirmado el TS, “resultaría innecesaria o inútil la previsión expresa del artículo 23.2 para el ejercicio de acciones por las personas jurídicas sin ánimo de lucro de este precepto” [[19]].
NO ACREDITAR LA INSUFICIENCIA DE RECURSOS
Sin embargo, pese a las exigencias del artículo 9, párrafos 4 y 5 del Convenio de Aarhus, en numerosas ocasiones ciertas Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita han denegado a ONG ambientales la asistencia jurídica gratuita por no acreditar la insuficiencia de recursos económicos.
A través de su auto de 13 de marzo, el TS confirma una vez más que el requisito de acreditar la insuficiencia de recursos de la Ley 1/1996 no resulta exigible a las ONG ambientales que tengan reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita por expresa disposición legal, esto es, en aplicación directa del artículo 23.2 de la Ley Aarhus. Así, siguiendo un pronunciamiento de la misma Sala de 29 de octubre de 2015 [[20]], el Tribunal da la razón a la organización recurrente cuando confirma que la obligación prevista en el artículo 36.2 de la Ley 1/1996 – según la cual el condenado en costas al que previamente se le haya reconocido el derecho a la asistencia jurídica gratuita bajo esa Ley queda obligado a pagarlas si viene a mejor fortuna en el plazo de tres años – no resulta de aplicación en estos casos. El TS sostiene un razonamiento lógico, desde el punto de vista jurídico, puesto que el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita no se le otorgó a IIDMA en base a su fortuna y/o insuficiencia de recursos económicos, sino por su condición de ONG ambiental. Por tanto, no podía esperarse que se le exigiera el pago de las costas en un futuro en virtud de un criterio económico que no fue considerado para el reconocimiento efectivo de su derecho.
Ello conduce al TS a cambiar de criterio y dejar, por primera vez, sin efecto la tasación de costas practicada, reconociendo que las organizaciones ambientales sin fines de lucro no deben hacer frente al pago de las costas judiciales, independientemente de sus recursos económicos. De ello, por tanto, se desprende que el contenido material del derecho a la justicia gratuita reconocido en la Ley Aarhus es absoluto, no sujeto a excepciones, dando cobertura al pago de las costas judiciales a las que pudiera resultar condenada cualquier ONG ambiental que cuente con el beneficio de la asistencia jurídica gratuita reconocido por expresa disposición legal.
CONCLUSIÓN
El acceso efectivo a la justicia es fundamental para que el marco normativo de protección ambiental sea efectivo y eficaz. No cabe duda de que el pronunciamiento del TS en su reciente Auto responde al llamamiento hecho en septiembre de 2017 por el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus y de la Reunión de las Partes de dicho Convenio de eliminar los obstáculos existentes en España para el acceso a la justicia gratuita de las ONG ambientales una tarea que, hasta el momento, el Ministerio de Justicia había omitido. Casi un año y medio más tarde, el Auto de 13 de marzo sienta un precedente que contribuirá, con mayor agilidad, a eliminar una de las principales barreras en nuestro país para acceder a la justicia en materia ambiental, evitando que los costes derivados del litigio, en ocasiones “prohibitivos”, continúen disuadiendo a las ONG de acudir a los tribunales. No tener que hacer frente a las costas del proceso, con independencia de la situación financiera de la organización litigante, supone un gran avance para la protección ambiental y un triunfo para el estado de derecho. No obstante, para que el alcance de este derecho sea el que se pretende, es esencial que las diferentes Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita junto con el Ministerio de Justicia, tomen nota de la interpretación “pro actione” del derecho de acceso a la justicia gratuita en materia ambiental dada por el TS y actúen de conformidad, desvinculando el criterio económico del reconocimiento de este derecho en virtud de la Ley Aarhus. Recordemos que las organizaciones ambientales sin fines de lucro trabajamos en la defensa de un interés colectivo y que a todos nos afecta, como es el medio ambiente, por lo que cualquier obstáculo financiero o de otro tipo que “ponga trabas” para acceder de manera efectiva a la justicia, reduce significativamente ese nivel de protección.
[1] El Convenio de Aarhus fue ratificado por España en diciembre de 2004, y entró en vigor en el ordenamiento jurídico en marzo de 2005 (BOE núm.40, de 16.02.2005).
[2] “El Convenio de Aarhus es un gran paso adelante” y una “aventura ambiciosa en el área de la democracia ambiental” Kofi A. Annan, Secretario General de Naciones Unidas entre 1997 y 2006.
[3] La meta 16.3 de este ODS es “Promover el estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos”.
[4] Preámbulo, Convenio de Aarhus.
[5] Artículo 9.4, Ibid.
[6] Artículo 9.5, Ibid.
[7] “Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2009/36 concerning compliance by Spain”, disponible en:
[8] “Statement on Draft Decision VI/8j concerning compliance by Spain with its obligations under the Convention”, disponible en:
[9] Decisión VI/8j relativa al cumplimiento por España de sus obligaciones bajo el Convenio ((ECE/MP.PP/2017/2/Add.1), disponible en:
https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/mop6/English/ECE_MP.PP_2017_29_E.pdf .
[10] BOE núm. 171, de 19.07.2006.
[11] Artículo 23.2, Ley 27/2006.
[12] Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1203/2018, de 12 de julio (ECLI: ES:TS:2018:2754).
[13] BOE núm. 296, de 11.12.2013.
[14] Barreira, A., Patierno, M., Ruiz-Bautista, C., “Un oscuro panorama: las secuelas del carbón”, Madrid: Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA), 2019, disponible en: http://www.iidma.org/attachments/Publicaciones/Un_Oscuro_Panorama_Las_secuelas_del_Carbon.pdf.
[15] Arts. 241 a 246 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
[16] De acuerdo con el artículo 23.1 de la Ley Aarhus: “Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:
- a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
- b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
- c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.”
[17] Véase los Autos del Tribunal Supremo de 16.01.2018 y 29.10.2015, el Auto de 22.04.2013, TSJ de Extremadura; y los Autos de 3.06.2013, de 9.06.2014, de 6.02.2015 y de 28.10.2015 del TSJ de Madrid.
[18] BOE núm. 11, de 12.01.1196.
[19] Auto del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2018 (F.J. 2º).
[20] Auto del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 2015 (F.J. 3º).
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