La responsabilidad patrimonial de la Administración

Por César Tolosa Tribiño, magistrado del Tribunal Constitucional.

I) INTRODUCCIÓN

La responsabilidad patrimonial constituye una institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.

En lo que respecta propiamente a las características generales del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, nos encontramos como base constitucional al artículo 106.2 de la Carta Magna. En el campo de la legislación ordinaria, la actual regulación separa los aspectos sustantivos y procedimentales de la institución de la responsabilidad patrimonial. De los primeros se ocupa la LRJSP en sus arts. 32 y siguientes; de los segundos se ocupa la LPACAP, que integra el procedimiento de responsabilidad patrimonial, de acuerdo con lo señalado en su Exposición de Motivos, como una especialidad del procedimiento administrativo común, si bien con algunas especialidades.

II) CARACTERÍSTICAS

Se ha dicho que estas dos leyes establecen un sistema unitario de responsabilidad directa y objetiva, que trata de lograr la reparación integral del daño. Esta caracterización general debe explicarse y matizarse.

El régimen de la RPA es unitario por cuanto que se establece mediante legislación estatal general aprobada al amparo del artículo 149.1.18 CE y aplicable, en principio, a todas las Administraciones públicas y a todas las víctimas respecto de cualquier daño en cualesquiera sectores o actividades. Ahora bien, algunos supuestos de RPA cuentan con una regulación específica contenida en otros textos legislativos, por ejemplo, la RPA en el ámbito urbanístico (art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, TRLSRU).

La responsabilidad patrimonial es, en segundo lugar, directa en el sentido de que de los daños causados por los servidores públicos en el desempeño de sus funciones responden directa y exclusivamente las Administraciones a cuyo servicio se encuentran (arts. 36.1 LRJSP), sin perjuicio de que luego estas deban repetir contra aquellos la indemnización satisfecha a las víctimas. Los perjudicados no pueden dirigirse contra los agentes que causaron inmediatamente los daños. Solo tienen la posibilidad de reclamar contra la correspondiente Administración, salvo en los supuestos de responsabilidad penal y la civil subsidiaria derivada del delito.

Este carácter directo tiene ventajas en cuanto: 1.ª) Reduce el riesgo de que el responsable sea insolvente. 2.ª) Reduce los costes de identificar a los individuos causantes del daño, precisar si actuaron negligentemente y exigirles responsabilidad.

El sistema presenta el inconveniente de que debilita los incentivos que los agentes públicos tienen para prevenir daños, máxime si tenemos en cuenta que la acción de regreso o repetición prevista legalmente no ha sido prácticamente utilizada.

En cuanto a la caracterización de la RPA como objetiva, es verdad que la cláusula general de RPA, a diferencia del artículo 1902 CC, no pivota alrededor de la culpa. Desde hace décadas la jurisprudencia viene afirmando por ello que la legislación española consagra la responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones públicas.

Por consiguiente, el perjudicado debe ser indemnizado por todo aquel daño que no tenga deber jurídico de soportar, lo que implica que se ha de resarcir el daño sin que sea esencial que medie una actuación ilegal o culposa de la Administración.

La antijuridicidad del daño, por tanto, es una antijuridicidad objetiva, al margen de la idea de culpa en la acción u omisión que lo ocasiona, lo que explica que el daño ha de ser antijurídico en el sentido de que el sujeto que lo sufre no está obligado jurídicamente (de acuerdo con la ley) a soportarlo.

Se trata, pues, de un sistema de responsabilidad objetiva que presenta gran extensión y amplitud, pues, salvo que concurra alguna de las causas de justificación legalmente previstas que impiden imputar el daño a la Administración (fuerza mayor y daño imprevisible o inevitable según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento en que se produce: arts. 32 y 34.1 Ley 40/2015), en todos los demás casos la Administración ha de responder indemnizando a la persona que lo sufre.

Al margen de su configuración teórica no puede negarse que, hoy por hoy, los jueces y tribunales siguen mayoritariamente sin aplicar en su integridad la responsabilidad objetiva global prevista por el legislador.

La realidad es que el hecho de que el daño traiga causa de un funcionamiento normal o, por el contrario, de un funcionamiento anormal, aunque debiera ser indiferente, termina no siéndolo.

En definitiva, la regla es que en la mayoría de los supuestos en los que la Administración viene obligada a indemnizar es porque se aprecia que el daño antijurídico ha sido causado por un funcionamiento anormal de los servicios públicos, negando, en otro caso, que exista relación de causalidad o, sencillamente, negando que el daño sea antijurídico.

El sistema de responsabilidad tiene como finalidad conseguir que la víctima de una lesión resarcible quede indemne, es decir, libre de daño gracias a la indemnización. La reparación debe ser integra.

III) EL FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

El artículo 32 LRJSP se limita a establecer que un hecho lesivo puede generar responsabilidad patrimonial si se produce como consecuencia del “funcionamiento de los servicios públicos”.

Lo primero que debemos de tener en cuenta es que, respecto de la acción causante del daño, la jurisprudencia ha considerado que, en el concepto de actividad administrativa, se incluye toda actuación, gestión y actividad propias de la función administrativa, también las causadas por omisión o pasividad con resultado lesivo.

Consecuentemente la Administración no sólo responde en los supuestos de funcionamiento normal o anormal, sino también en los supuestos de inactividad, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: 1) Que la Administración hubiera tenido la obligación de actuar, 2) Que dicha obligación aparezca recogida en una disposición normativa, 3) y Que deba materializarse en una prestación concreta.

Desde otra perspectiva, la inactividad puede abarcar, además de la pura y simple omisión de una actividad, aquellos casos en los que se realiza la prestación, pero de manera deficiente o insuficiente.

IV) EL DAÑO

No todo daño que produzca la Administración es indemnizable, sino tan solo los que merezcan la consideración de lesión, entendida, según la doctrina y jurisprudencia, como daño antijurídico, no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a Derecho, sino porque el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, por no existir causas de justificación que lo legitimen.

A) La antijuricidad del daño

La antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración Pública sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.

B) El problema de la individualización del daño

El artículo 32.2 de la LRJSP dispone que el daño alegado, para dar lugar a indem­nización, ha de ser «individualizado con relación a una persona o grupo de perso­nas», esto es, no son susceptibles de compensación los perjuicios sufridos por la generalidad de los ciudadanos.

Consecuentemente, uno de los requisitos más polémicos es el de la exigencia de la individualización del daño. En efecto, la imposición de cargas generales no genera, en principio, responsabilidad patrimonial, sino que ha de tratarse de medidas de sacrificio singular respecto a determinadas particulares y no genéricas disposiciones que se proyectan sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectarles desigualmente según los grupos en que se integran (STS de 16 de julio de 1999).

C) La efectividad del daño

Según el citado artículo 32.2 de la LRSP “el daño alegado habrá de ser efectivo”.

Esta efectividad del daño se refiere a que éste debe ser real y actual. Por lo tanto, la existencia del daño en cuestión debe ser probada, quedando fuera aquellos daños que aún no se han producido, o aquellos que simplemente son posibles o eventuales. Esto lo deja claro reiterada jurisprudencia, cuando afirma “para ser resarcible el daño ha de consistir en un daño real y no en meras especulaciones sobre perjuicios o pérdidas contingentes o dudosas”.

Sin embargo, reiterada jurisprudencia afirma que han de ser resarcidos los daños que hayan de ocurrir en el futuro, pero cuya producción sea “indudable y necesaria por la anticipada certeza de su acaecimiento en el tiempo”.

V)LA CONCURRENCIA DE LA FUERZA MAYOR COMO CAUSA DE EXENCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

Un problema recurrente es el de la determinación de si la acción u omisión del ente público ha podido o no encuadrarse en una causa de fuerza mayor, concepto jurídico no exento de controversia.

Como recuerda el TS, la fuerza mayor no sólo exige que obedezca a un acontecimiento que sea imprevisible e inevitable, como el caso fortuito, sino también que tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente.

No obstante, ha de aclararse que el caso fortuito no exonera a la Administración de su responsabilidad, por tratarse de casos en que sí puede atribuirse a su funcionamiento, toda vez que el daño que se genera cabría calificarlo como previsible y evitable. En definitiva, la diferencia entre el caso fortuito y fuerza mayor estriba en la interioridad y previsibilidad del primero, e imprevisibilidad y exterioridad del segundo.

VI) SUJETOS LEGITIMADOS Y RESPONSABLES

Los sujetos legitimados para solicitar la indemnización son los particulares. Cualquier sujeto que se considere lesionado por la actividad de una administración pública tiene derecho a indemnización, cuando concurran los requisitos necesarios para poder hacerlo.

La obligación de indemnizar recae sobre la Administración responsable del servicio en que el daño se produjo.

En muchos supuestos nos encontramos con actuaciones que, en principio son competencia de distintas Administraciones públicas, por lo que será preciso determinar y discernir, contra cuál de ellas va a dirigirse la acción, máxime en aquellos supuestos en que existe una actuación concurrente de dos o más de las mismas (actuación de los distintos niveles territoriales de la Administración Pública).

Esa responsabilidad concurrente viene regulada hoy en día en el art. 33 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que contempla dos situaciones:

1)               Supuestos en que las AAPP actúan bajo fórmulas conjuntas de actuación, recogidas previamente en un instrumento jurídico, en cuyo caso, la responsabilidad será solidaria entre las AAPP (por ejemplo, un convenio de colaboración).

2)              Supuestos en los que no hay fórmulas conjuntas de actuación, en los que la responsabilidad se distribuirá entre las AAPP atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intervención en el asunto concreto. Subsidiariamente, para el caso de que estos criterios no se pudieran definir, la responsabilidad entre las AAPP será solidaria.

En todo caso, en los casos de responsabilidad concurrente es aconsejable que todas las Administraciones potencialmente responsables (y sus aseguradoras respectivas) participen y puedan defenderse en un solo proceso contencioso-administrativo, para evitar el riesgo de sentencias contradictorias y de duplicidades indemnizatorias, a tal efecto, la STS (Sala 3ª) de 12 de septiembre de 2013, permite la acumulación de acciones en materia de responsabilidad patrimonial, estableciendo las reglas para determinar la competencia objetiva.

VII) PLAZO DE EJERCICIO DE LA ACCIÓN

En estos supuestos, será el perjudicado quien deba iniciar el expediente de reclamación de daños y perjuicios que, en este caso, deberá acogerse a la normativa recogida en las Leyes 39 y 40 /2015, de 1 de octubre, lo que supone que deba efectuarse la reclamación en el plazo de un año.

VIII) LA INDEMNIZACIÓN

A)  El principio de reparación integral y sus excepciones

En el caso de que concurran los requisitos de la RPA, la víctima tiene derecho a obtener una compensación económica por el daño sufrido. Como su nombre indica, esta compensación ha de dejar indemne a la víctima, ha de restablecer el nivel de bienestar en el que esta se encontraría de no haber intervenido el hecho lesivo. Con arreglo al denominado principio de indemnidad o reparación integral, la magnitud de esa compensación debe equivaler a la del daño experimentado por la víctima, ni más ni menos.

B)  El lucro cesante

Es importante decir que hay expectativas que, con un elevado grado de probabilidad, van a transformarse en ganancias, por lo que su no realización, aunque el daño no sea aún actual y real, va a conllevar una pérdida económica. Esto es lo que puede considerarse lucro cesante, y esos ingresos o ganancias dejados de percibir, deben ser probados.

C) Los daños morales

Los daños morales, dice el TS, por oposición a los meramente patrimoniales, son los derivados de las lesiones de derechos inmateriales y no tienen propiamente un equivalente económico en cuanto tal aun cuando, obviamente, pueden generar en quien los ha sufrido un derecho a la compensación pecuniaria o reparación satisfactoria.

Para el Tribunal Supremo los daños morales “representan el impacto, quebranto o sufrimiento psíquico que ciertas conductas, actividades o incluso, resultados, pueden producir en la persona afectada y cuya reparación va dirigida a proporcionar, en la medida de lo posible, una compensación a la aflicción causada”.