¿Cómo actuar frente a la inactividad de la Administración?

Por Julián López Martínez, abogado.

La inactividad de las Administraciones Públicas no queda exenta de estar sometida al control judicial; al contrario, disponemos de un cauce específico para luchar contra esa pasividad de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones. En este sentido, fue muy claro el legislador en la exposición de motivos de la ya veterana Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Nos dice así: “No toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios constitucionales como en virtud de la crecida importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones”.

Así, la norma rituaria de 1998 introdujo un recurso cuyo objeto es, precisamente, la inactividad de la Administración y que no encontrábamos en la precedente Ley de la Jurisdicción de 1956; al contrario, aquella norma contenía en su preámbulo una afirmación que despejaba todas las dudas: “como es natural, la ley previene que la existencia de un acto o disposición de la Administración es presupuesto de admisibilidad de la acción contencioso-administrativa”.

Por lo tanto, el ordenamiento nos brinda un instrumento con el que podemos luchar contra la inactividad de la Administración, y hacerlo, además, a través de un procedimiento relativamente rápido y que podríamos calificar de bastante sencillo; sin embargo, observo que es poco utilizado por los compañeros letrados, y, en conversaciones con muchos de los magistrados especialistas de lo contencioso-administrativo que colaboran conmigo en las publicaciones de la Editorial Jurídica Sepín, estos me confirman que apenas les llegan a sus juzgados.

El recurso contra la inactividad de la Administración se regula, básicamente, en el art. 29 LJCA. Dicho precepto prevé un tipo distinto de inactividad en cada uno de sus dos apartados; en el apdo. 1 regula la inactividad consistente en la falta de realización de una prestación debida; por su parte, el apdo. 2 recoge el supuesto específico de la inactividad consistente en dejar de ejecutar sus propios actos una vez que estos son firmes.

El recurso contra la inactividad del art. 29.1 permite atacar la pasividad de la Administración en el cumplimiento de multitud de obligaciones y supuestos. Ojo, debe advertirse que no es lo mismo inactividad que silencio administrativo. Son figuras distintas.

En el recurso contra la inactividad, nuestra labor como abogados consistirá en determinar si esa prestación a la que se refiere la norma (art. 29) es una prestación indubitada, que se impone con claridad a la Administración, y que deriva directamente de la disposición general –o del contrato o convenio–, sin que sea necesario el dictado de actos intermedios de aplicación y, por supuesto, sin que la Administración disponga de cierto margen de discrecionalidad para decidir cómo o cuándo. Como ha indicado la Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras, en su sentencia 187/2019, de 18 de febrero (SP/SENT/992879), la acción prevista en el art. 29.1 LJCA “no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas”. Además, se requiere una legitimación “cualificada”; es decir, para poder reclamar la prestación, es necesario que quien lo solicite tenga derecho a ella. A modo de ejemplo, en un claro recurso contra la inactividad de la Administración local por no prestar los servicios básicos a los que viene obligado, según los arts. 25 y 26 de la Ley de Bases del Régimen Local (abastecimiento de agua potable, alumbrado público, pavimentación, recogida de residuos…), los tribunales vienen entendiendo que quienes tienen derecho a esa prestación son ciudadanos que están empadronados en el municipio o disponen de algún inmueble en el mismo.

Pero el recurso contra la inactividad ha sido admitido para casos tremendamente interesantes, como la falta de actuación contra actividades realizadas sin licencia o sin ajustarse a su contenido (pensemos, por ejemplo, en una terraza de veladores que carece de autorización, sin que la Administración incoe el oportuno expediente de disciplina urbanística y, en su caso, adopte medidas correctivas y/o sancionadoras); incluso, a través del recurso contra la inactividad, se ha llegado a condenar al Gobierno por incumplir el mandato recogido en una ley de llevar a cabo el desarrollo reglamentario de la misma en un determinado plazo; lo que se viene conociendo como “inactividad reglamentaria”, pudiendo citar, como ejemplo, la STS 384/2019, de 20 de marzo de 2019 (SP/SENT/1020397). La casuística es riquísima, como demostramos en la obra El recurso contra la inactividad, de la colección Jurisprudencia Al Detalle (Editorial Jurídica Sepín; ISBN: 978-84-1332-128-8).

Por su parte, el art. 29.2 se refiere a la falta de ejecución de actos, por lo que este cauce no es el adecuado cuando se pretende el cumplimiento de disposiciones generales, como, por ejemplo, los planes de urbanismo (STS, Sala Tercera, de 20 de julio de 2012 –SP/SENT/684192–).

El recurso contra la inactividad no solo es, como decía al principio, relativamente rápido y sencillo, sino que, además, tiene otras ventajas. Así, por citar algunas, la pretensión no solo tiene que limitarse a realizar la prestación debida, sino que puede ir acompañada de una solicitud de indemnización por los daños causados por aquella pasividad administrativa; además, dispone de un régimen especialmente favorable de medidas cautelares y que se regula en el art. 136 LJCA (la regla general es la adopción, caben las medidas de carácter positivo y pueden solicitarse antes incluso de iniciarse el proceso).

Espero que estas líneas animen a los compañeros de la Abogacía a que, cuando les entre un caso en el despacho que crean que puede encajar en esta vía procedimental, la tengan en cuenta, valoren la posibilidad de hacer uso de ella y, en caso afirmativo, obtengan un resultado positivo cuando la exploren.