Retos legislativos 2014: Ley Demarcación y Planta, ¿adecuada a la realidad?

Por Lucas Blanque, director de los Servicios Jurídicos del Consejo General de la Abogacía

Entre los incontables proyectos normativos del actual Gobierno se cuenta un Anteproyecto de Ley de Demarcación y Planta Judicial.

La exigencia de la norma viene impuesta por la futura Ley Orgánica del Poder Judicial, que prevé una sustancial reforma de la planta judicial española, de manera que a la de la planta, en este caso, habrá de seguir la de la demarcación. O no, si hemos de hacer caso a las palabras de representantes del Ministerio. O quién sabe, porque al fin y al cabo no hay ni anteproyecto en tramitación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ni de la Ley de Demarcación y Planta Judicial.

Así las cosas, las líneas que siguen examinan el documento elaborado por la Comisión Institucional nombrada por el Ministerio de Justicia para la elaboración de una nueva Ley de Demarcación y Planta Judicial, al que puede accederse en la web del referido departamento.

La Ley de Planta y Demarcación de 1988, según la exposición de motivos del nonato anteproyecto, no ha sido capaz de adaptarse a los cambios demandados por una sociedad muy diferente a la que existía cuando fue aprobada. Sin ahorrar calificativos, afirma que el incremento de unidades judiciales desde su aprobación –que cifra en 2.500 plazas judiciales- y la aparición de diversos órganos de nuevo cuño no previstos en el diseño inicial -tales como los Juzgados de violencia de género, mercantiles, de menores o de lo contencioso-administrativo- han sido insuficientes. La opción del legislador de mantener el tradicional juzgado unipersonal como base de la pirámide judicial, manteniendo esquemáticamente un diseño de histórico arraigo en la cultura judicial española, continúa la exposición de motivos, ha quedado ciertamente desfasada, generando evidentes disfunciones que no han variado los índices existentes. Y concluye afirmando que, en términos generales, el incremento de unidades judiciales no ha significado una disminución exponencial de la pendencia, lo que acredita la palmaria inadecuación de la organización judicial a la nueva realidad española.

Para hacer frente a este diagnóstico, podría pensarse en que el anteproyecto bucearía en las experiencias de Derecho comparado o en los documentos elaborados por instituciones europeas o internacionales para fundar mejor sus soluciones normativas. Pero en España usualmente se legisla primero y se estudia después. Como es evidente, y ya dijera Carbonnier, hay que huir del conocido como “mito del legislador extranjero”, pues de ordinario la traslación pura y dura de instituciones y soluciones normativas extranjeras a la realidad propia no genera más que incrustaciones extrañas en los sistemas jurídicos, quebrando su necesaria coherencia interna. Pero en materia de organización de sistemas judiciales no se trata tanto de copiar la organización judicial de países de nuestro entorno, como de analizar qué ha funcionado y qué no.

Quizás sería bueno saber si nuestro prelegislador tendrá en cuenta las reflexiones que el Senado francés hizo a la vista de la reforma de su mapa judicial, que consideró en resumen “una ocasión perdida” (Informe de los senadores Corvo y Detraigne, 11 de julio de 2012). O si atenderá a la detallada y contrastada metodología que ofrecen las “Directrices sobre la creación de mapas judiciales para apoyar el acceso a la justicia dentro de un sistema judicial de calidad”, de 21 de junio de 2013, de la Comisión Europea para la eficiencia de la Justicia (CEPEJ), Grupo de trabajo sobre la calidad de la Justicia (CEPEJ-GT-QUAL).

La lectura del anteproyecto no permite aventurar una respuesta positiva a esas dudas. Y ello porque, por ejemplo, el documento de CEPEJ destaca como primer factor clave a ser tenido en cuenta en el diseño de un mapa judicial el de la densidad de población, seguido del tamaño del tribunal (por número de jueces, básicamente), flujo de procedimientos y cargas de trabajo y, finalmente, la situación geográfica, infraestructura y transporte. Como señala ese informe, aunque a la hora de determinar el tamaño óptimo de un tribunal lo relevante es el nivel de demanda de justicia, no puede pasarse por alto la importancia que tiene el equilibrio en la población a la que atiende cada tribunal, de cara a reformar la planta judicial. Y a ese criterio debe unirse el de la adecuada situación geográfica de la sede judicial, basada en la minimización de la distancia entre ella y todos los municipios del territorio al que atiende.

Estos criterios, entre otros, parecen atendibles por cualquier legislador razonable. El anteproyecto, por su parte, parece atender a una perspectiva eminentemente pública cuando afirma que la creación de los Tribunales de Instancia, cuyo ámbito territorial coincide con los límites administrativos de la provincia correspondiente, responde a criterios fundamentalmente organizativos y de asignación racional de recursos. En lógica consecuencia, el considerado “gran atributo” de la provincialización de la Administración de Justicia no es otro que la economía de escala.

Pero cabe preguntarse si en materia de Justicia, que es un bien público de carácter no excluyente y no competitivo en su utilización, ése ha de ser el criterio que rija la organización judicial, antes que el de la garantía del acceso de los ciudadanos a la Justicia, para hacer efectivo su derecho a la tutela judicial.

La fijación del primer escalón del Poder Judicial en las capitales de provincia quizás tendría sentido si todas ellas tuvieran población y dimensiones similares; pero no parece que resulte adecuado a la realidad española un diseño judicial que trata por igual provincias como Cuenca o Albacete, con una capital relativamente centrada, que otras como Badajoz o Lérida. O que se prevea una misma solución organizativa para provincias como La Rioja y Pontevedra o Murcia. Y qué decir de la falta de previsión específica para la ineludible realidad territorial discontinua de las Islas Canarias o de las Islas Baleares.

Esta novedad de primer orden se acompañará, en su caso, de la desaparición de las Audiencias Provinciales, siendo asumidas sus competencias en parte por los Tribunales de Instancia –aquellas de las que conocían en primera instancia- y en parte por los Tribunales Superiores de Justicia –en apelación-.

En estos se desdoblarán la Sala Civil y la Sala de lo Penal, por lo que dispondrán de cuatro salas en las 21 circunscripciones territoriales en las que se instauran.

Se apuesta por la colegiación en la primera instancia en la Audiencia Nacional, a través de la creación de las Salas de Instancia de lo Penal y de lo Contencioso-Administrativo.

El Tribunal Supremo mantiene su estructura en cinco salas, redenominándose la Sala del artículo 61 de la LOPJ como Sala de Asuntos Generales.