Responsabilidade herdada da administración

Por César Tolosa Tribino, maxistrada do Tribunal Constitucional.

INTRODUCIÓN

A responsabilidade patrimonial constitúe unha institución que vén a protexer a integridade patrimonial dos administrados fronte á inxerencia dos poderes públicos, atendendo á reparación dos prexuízos causados ​​aos particulares nos seus bens e dereitos, con independencia da potestade expropiadora, como consecuencia da actividade desenvolvida. fóra no exercicio do poder.

Polo que respecta ás características xerais do réxime de responsabilidade patrimonial das Administracións Públicas, atopamos como fundamento constitucional o artigo 106.2 da Carta Magna. No ámbito da lexislación ordinaria, a normativa vixente separa os aspectos substantivo e procesual da institución da responsabilidade patrimonial. A LRJSP trata o primeiro nas súas artes. 32 e seguintes; O LP encárgase dos segundosACAP, que integra o procedemento de responsabilidade patrimonial, de acordo co exposto no seu Exposición de Motivos, como especialidade do procedemento administrativo común, aínda que con algunhas especialidades.

II) CARACTERÍSTICAS

Díxose que estas dúas leis establecen un sistema unitario de responsabilidade directa e obxectiva, que pretende conseguir a reparación integral dos danos. Esta caracterización xeral debe ser explicada e cualificada.

O réxime de RPA é unitario en canto está establecido pola lexislación xeral estatal aprobada ao abeiro do artigo 149.1.18 CE e aplicable, en principio, a todas as administracións públicas e a todas as vítimas respecto dos danos que se produzan en calquera sector ou actividade. Agora ben, algúns casos de RPA contan cunha regulación específica recollida noutros textos lexislativos, por exemplo, o RPA en materia urbanística (art. 48 do Real decreto lexislativo 7/2015, do 30 de outubro, polo que se aproba o texto refundido do solo e Lei de Rehabilitación Urbana, TRLSRU).

A responsabilidade patrimonial é, en segundo lugar, directa no sentido de que as Administracións a cuxo servizo son responsables son responsables directa e exclusivamente dos danos causados ​​polos empregados públicos no exercicio das súas funcións (arts. 36.1 LRJSP), sen prexuízo de que deban entón repetir a indemnización pagada ás vítimas contra elas. Os prexudicados non poden volverse contra os axentes que causaron inmediatamente o dano. Só teñen a posibilidade de reclamar contra a Administración correspondente, salvo nos supostos de responsabilidade penal e responsabilidade civil subsidiaria derivada do delito.

Este carácter directo ten vantaxes en que: 1.) Reduce o risco de que o responsable sexa insolvente. 2.) Reduce os custos de identificación das persoas causantes do dano, determinando se actuaron con neglixencia e responsabilizándoas.

O sistema ten o inconveniente de que debilita os incentivos que teñen os axentes públicos para previr danos, sobre todo se temos en conta que a acción de devolución ou reiteración prevista legalmente non foi practicamente utilizada.

En canto á caracterización do RPA como obxectivo, é certo que a cláusula xeral do RPA, a diferenza do artigo 1902 CC, non xira en torno á culpa. Desde hai décadas, a xurisprudencia vén afirmando que a lexislación española consagra a responsabilidade financeira obxectiva das administracións públicas.

En consecuencia, o prexudicado deberá ser indemnizado por todos os danos que non teñan o deber legal de soportar, o que implica que o prexudicado deberá ser indemnizado sen que sexa imprescindible a actuación ilícita ou culpable da Administración.

A ilegalidade do dano, polo tanto, é unha ilegalidade obxectiva, á marxe da idea de culpa na acción ou omisión que o provoca, o que explica que o dano debe ser ilícito no sentido de que o suxeito que o sofre non o é. obrigado legalmente (segundo a lei) a soportalo.

Trátase, polo tanto, dun sistema de responsabilidade obxectiva que ten gran extensión e amplitude, polo tanto, salvo que se produza algunha das causas de xustificación legalmente establecidas que impida imputar o prexuízo á Administración (casos de forza maior e danos imprevisibles ou inevitables en función do estado do os coñecementos científicos ou tecnolóxicos existentes no momento en que se produzan: arts 32 e 34.1 Lei 40/2015), no resto dos casos a Administración deberá responder indemnizando a quen o sufra.

Independentemente da súa configuración teórica, non se pode negar que, hoxe en día, xuíces e tribunais aínda non aplican plenamente a responsabilidade obxectiva global prevista polo lexislador.

A realidade é que o feito de que o dano se produza por un funcionamento normal ou, pola contra, por un funcionamento anormal, aínda que debería ser indiferente, acaba por non selo.

En definitiva, a norma é que na maioría dos casos nos que a Administración está obrigada a indemnizar é porque se aprecia que o dano ilícito foi causado por un funcionamento anormal dos servizos públicos, negando, noutros casos, que exista relación causal ou, simplemente, negar que o dano sexa ilícito.

A finalidade do sistema de responsabilidade é garantir que a vítima dun dano indemnizable permaneza ilesa, é dicir, libre de danos grazas á indemnización. A reparación debe ser integral.

III) O FUNCIONAMENTO DOS SERVIZOS PÚBLICOS

O artigo 32 LRJSP limítase a establecer que un feito prexudicial pode xerar responsabilidade financeira se ocorre como consecuencia do "funcionamento dos servizos públicos".

O primeiro que debemos ter en conta é que, respecto da acción causante de prexuízo, a xurisprudencia considerou que, no concepto de actividade administrativa, se inclúen todas as actuacións, xestións e actividades inherentes á función administrativa, incluídas as causadas por omisión. ou pasividade con resultados prexudiciais.

En consecuencia, a Administración non só responde nos casos de funcionamento normal ou anormal, senón tamén nos casos de inactividade, sempre que se cumpran os seguintes requisitos: 1) Que a Administración tivese a obriga de actuar, 2) Que a devandita obriga conste. consta nunha disposición normativa, 3) e Que debe materializarse nunha prestación concreta.

Desde outra perspectiva, a inactividade pode englobar, ademais da pura e simple omisión dunha actividade, aqueles casos nos que o servizo se presta, pero de forma deficiente ou insuficiente.

IV) OS DANOS

Non son indemnizables todos os danos causados ​​pola Administración, senón só aqueles que merezcan a consideración de prexuízo, entendido, segundo a doutrina e a xurisprudencia, como danos ilícitos, non porque a conduta da persoa causante sexa contraria á Lei, senón porque o prexudicado. partido non ten o deber legal de asumilo, porque non existen xustificacións que o lexitimen.

a) A ilegalidade do dano

A ilegalidade, como requisito do dano resarcible, non se refire ao aspecto subxectivo da actuación ilícita da Administración pública senón ao obxectivo da ilegalidade do dano, no sentido de que o cidadán non ten o deber legal de soportar. iso, xa que neste caso, a ilegalidade do prexuízo desaparecería ao existir causas de xustificación no produtor do dano, é dicir, nas actuacións da Administración.

B) O problema da individualización do dano

O artigo 32.2 da LRJSP establece que o dano alegado, para dar lugar a indemnización, debe ser "individualizado en relación a unha persoa ou grupo de persoas", é dicir, os danos sufridos pola xeneralidade das vítimas non son susceptibles de indemnización. cidadáns.

En consecuencia, un dos requisitos máis controvertidos é a esixencia de individualización do dano. En efecto, a imposición de cargas xerais non xera, en principio, responsabilidade patrimonial, senón que deben ser medidas de sacrificio singular respecto de determinadas disposicións particulares e non xenéricas que se proxecten sobre todos os cidadáns, aínda que poidan afectarlles de forma desigual. segundo os colectivos nos que se integran (STS do 16 de xullo de 1999).

C) A eficacia do dano

Segundo o citado artigo 32.2 da LRSP “o dano presunto debe ser efectivo”.

Esta efectividade do dano refírese a que debe ser real e actual. Polo tanto, deberá acreditarse a existencia do dano de que se trate, deixando fóra aqueles danos que aínda non se produciron, ou que simplemente sexan posibles ou eventuais. Así o pon de manifesto a reiterada xurisprudencia, cando afirma que “para ser resarcible, o dano debe consistir nun dano real e non en meras especulacións sobre danos ou perdas eventuales ou dubidosos”.

Non obstante, reiterada xurisprudencia afirma que deben ser indemnizados os danos que poidan producirse no futuro, pero cuxa produción é “indubidable e necesaria pola certeza anticipada da súa acadesenvolvemento no tempo.

V) A CONCURSENCIA DE FORZA MAIOR COMO CAUSA DE EXENCIÓN DE RESPONSABILIDADE

Un problema recorrente é determinar se a acción ou omisión do ente público puido estar ou non enmarcada nunha causa de forza maior, concepto xurídico que non está exento de polémica.

Como lembra o CS, a forza maior non só esixe que obedezca a un feito imprevisible e inevitable, como un suceso fortuíto, senón que teña a súa orixe nunha forza irresistible allea ao ámbito de actuación do axente.

Non obstante, cómpre aclarar que o feito fortuíto non exonera á Administración da súa responsabilidade, por tratarse de supostos nos que se pode imputar ao seu funcionamento, xa que o dano xerado podería cualificarse como previsible e evitable. En definitiva, a diferenza entre caso fortuíto e forza maior reside na interioridade e previsibilidade do primeiro, e na imprevisibilidade e exterioridade do segundo.

VI) SUXEITOS LEGÍTIMOS E RESPONSABLES

Os suxeitos que teñen dereito a solicitar a indemnización son as persoas físicas. Todo suxeito que se considere prexudicado pola actividade dunha administración pública ten dereito a unha indemnización, cando se cumpran os requisitos necesarios para iso.

A obriga de indemnizar recae na Administración responsable do servizo en que se produciu o dano.

En moitos casos atopámonos con actuacións que, en principio, son competencia de distintas administracións públicas, polo que será necesario determinar e discernir a cal delas se dirixirá a actuación, especialmente naqueles casos nos que exista unha actuación concorrente de dous ou máis da mesma (actuación dos distintos niveis territoriais da Administración pública).

Esta responsabilidade concorrente regúlase hoxe no art. 33 da Lei 40/2015, de Réxime Xurídico do Sector Público, que contempla dúas situacións:

1) Casos nos que as AAPP actúen baixo fórmulas de actuación conxuntas, previamente recollidas nun instrumento xurídico, en cuxo caso a responsabilidade será solidaria entre as AAPP (por exemplo, un convenio de colaboración).

2) Casos nos que non existan fórmulas de actuación conxuntas, nos que a responsabilidade se repartirá entre as AAPP segundo os criterios de competencia, interese público protexido e intervención na materia concreta. Subsidiariamente, no caso de que estes criterios non puidesen ser definidos, a responsabilidade entre as AAPP será solidaria.

En todo caso, nos supostos de responsabilidade concorrente é recomendable que todas as Administracións potencialmente responsables (e as súas respectivas aseguradoras) participen e poidan defenderse nun único proceso contencioso-administrativo, para evitar o risco de sentenzas contraditorias e duplicidades de indemnizacións. como tal Efectivamente, a STS (Sala 3a) do 12 de setembro de 2013, permite acumular accións en materia de responsabilidade financeira, establecendo as normas para determinar a competencia obxectiva.

VII) PRAZO DE EXERCICIO DA ACTUACIÓN

Nestes casos, será o prexudicado quen deberá incoar o expediente de reclamación de danos e prexuízos que, neste caso, deberá axustarse á normativa contida nas Leis 39 e 40/2015, do 1 de outubro, o que significa que deberá realizarse. a reclamación no prazo dun ano.

VIII) COMPENSACIÓNS

a) O principio de reparación integral e as súas excepcións

No caso de que se cumpran os requisitos da RPA, a vítima ten dereito a obter unha compensación económica polo dano sufrido. Como o seu nome indica, esta indemnización debe deixar inofensiva á vítima, debe restablecer o nivel de benestar no que estaría a vítima se non se producise o feito lesivo. De acordo co denominado principio de indemnización ou reparación integral, a magnitude desta indemnización debe ser equivalente á do dano experimentado pola vítima, nin máis nin menos.

B) Perdas de beneficios

É importante dicir que hai expectativas que, cun alto grao de probabilidade, se transformen en beneficios, polo que a súa non realización, aínda que o dano aínda non sexa actual e real, suporá unha perda económica. Isto é o que se pode considerar como lucro cesante, e eses ingresos ou beneficios perdidos deben acreditarse.

C) Danos morais

Os danos morais, di o TS, fronte aos meramente patrimoniais, son os derivados das lesións de dereitos inmateriais e non teñen propiamente un equivalente económico como tal aínda que, obviamente, poden xerar na persoa que os sufriu un dereito. á indemnización.indemnización pecuniaria ou reparación satisfactoria.

Para Tribunal Supremo Os danos morais “representan o impacto, a perda ou o sufrimento psicolóxico que determinadas condutas, actividades ou mesmo resultados poden producir na persoa afectada e cuxa reparación ten por obxecto proporcionar, na medida do posible, a indemnización da afección causada”.