Mai 14 2021

Une loi pour une nouvelle ère (notes sur la loi sur le changement climatique et la transition énergétique)

Les tribunaux ont approuvé la loi sur le changement climatique et la transition énergétique.

Sans aucun doute, il semble y avoir une opinion générale selon laquelle il ne répond pas aux attentes qui seraient nécessaires pour atténuer la gravité du problème posé par le changement climatique.

L'aphorisme bien connu selon lequel la réalité sociale est en avance sur le législateur se réalise. Le quatrième vice-président du gouvernement et ministre de la transition écologique et du défi démographique reconnaît que la loi est en retard. Les différentes opinions donnent lieu à controverse, mais un fait est évident, nous avons une loi sur le changement climatique et sans aucun doute, il y aura un avant et un après, depuis sa promulgation.

Aujourd'hui, le professeur de droit administratif à l'Université publique de Navarre, José Francisco Alenza (1), qui analyse et réfléchit sur le texte juridique susmentionné, écrit dans ce blog.

                                                                       Jose Manuel Marraco Espinós

                                                                       Avocat

 

  • Le 3 juin à 19hXNUMX, José Francisco Alenza donnera une conférence au Real e Ilustre Colegio de Abogados de Saragosse (REICAZ). Les personnes intéressées à y assister en streaming peuvent contacter ledit collège, à l'adresse formacion@reicaz.es, où le lien sera fourni.

                                                                      

Une loi pour une nouvelle ère

(Notes sur la loi sur le changement climatique et la transition énergétique)

 

José Francisco Alenza Garcia

Professeur de droit administratif. Université publique de Navarre

La loi sur le changement climatique et la transition énergétique (ci-après LCCTE) est la première dans notre pays à faire face aux menaces et opportunités du changement climatique dans une perspective globale, transversale et intégratrice.

Il est de moins en moins discutable que le «plus grand défi pour l'humanité» (comme le décrivent les Nations Unies sur le changement climatique) nécessite la mise en place d'une économie à faibles émissions de carbone qui atteigne la neutralité climatique dès que possible. Cela nécessite, comme le dit l'exposé des motifs de la loi, «un changement profond des modèles de croissance et de développement». Le LCCTE jette les bases d'un nouveau modèle énergétique qui remplace les énergies fossiles par des énergies renouvelables. En outre, il impose l'approche climatique dans les politiques publiques d'incidence ou d'affection climatique, prévoit une mobilité durable et sans émissions, et promeut l'urbanisme climatique avec des bâtiments économes en énergie.

Nous sommes au début de la transition vers une nouvelle réalité sociale, énergétique et économique. Nous assistons également à un changement juridique profond. Les deux nouveaux paradigmes inscrits dans les politiques environnementales actuelles - la neutralité climatique et l'économie circulaire - promeuvent une nouvelle ère du droit de l'environnement caractérisée par une réglementation plus profonde et aggravée, plus transversale et inclusive et, surtout, à vocation transformatrice explicite.

Le LCCTE rejoint une autre série de lois qui - dans d'autres pays européens et dans certaines communautés autonomes - confirment que l'étape des stratégies, plans et feuilles de route sur les questions climatiques est terminée. Dans la nouvelle ère, le rôle principal est joué par les lois sur le climat qui intègrent des objectifs climatiques contraignants et établissent des mesures impératives de divers types. En d'autres termes, ces lois ont mis fin à la phase de loi souple climat et ont inauguré la nouvelle ère de loi dure climat.

Le LCCTE est présenté comme la réponse aux engagements climatiques internationaux assumés par l'Espagne, car son objectif principal est «d'assurer le respect des objectifs de l'Accord de Paris» (art. 1). Bien que ce soit avec un certain retard (la loi intervient six ans après l'Accord de Paris et près d'un an et demi après la déclaration de l'urgence climatique), il a fallu inscrire l'objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050 dans une norme juridique de caractère obligatoire. De cette manière, les objectifs et engagements climatiques deviennent des obligations de résultats concrètes et juridiquement contraignantes.

La loi ne se limite pas à l'établissement d'objectifs climatiques, mais dans un texte de 40 articles (9 dispositions complémentaires, 3 transitoires et 16 définitives) elle présente des contenus très hétérogènes parmi lesquels destacan ce qui suit: l'interdiction de l'exploration et de l'exploitation des hydrocarbures (y compris fracking) et les minéraux radioactifs; l'exceptionnalité des aides aux produits énergétiques d'origine fossile; la promotion des véhicules à zéro émission; le caractère obligatoire des zones à faibles émissions dans les communes de plus de 50.000 XNUMX habitants; l'installation de bornes de recharge électrique dans les stations-service; la prise en compte du changement climatique dans tous les plans à impact climatique; la promotion des puits de carbone; accords de transition juste; l'inclusion des considérations climatiques dans les marchés publics, dans les budgets généraux de l'État et dans le système financier et énergétique; et le renforcement de la participation des citoyens à la prise de décision sur le changement climatique.

Au-delà de ses dispositions spécifiques, le LCCTE pour sa transversalité et pour l'imposition de l'approche climat. Les dispositions légales - notamment celles liées à l'adaptation au changement climatique - sont projetées sur toutes les politiques publiques en matière d'impact climatique. Les principes ou objectifs que ces politiques doivent intégrer (énergies renouvelables et efficacité énergétique, mobilité et transport, éducation et recherche) sont déterminés et la prise en compte du changement climatique est requise dans la planification et la gestion des ressources naturelles (eaux, côtes, urbanisme, santé publique et alimentation, biodiversité, développement rural et politique agricole et forestière). Par conséquent, une approche climatique s'impose dans toutes sortes d'actions et de décisions publiques ayant des répercussions sur le climat. Le changement climatique n'est pas simplement un autre secteur de l'action politique. La complexité des menaces climatiques nécessite leur prise en compte dans tous les secteurs et politiques qui affectent ou peuvent être affectés par les effets du changement climatique. La loi européenne sur le climat - qui est approuvée prochainement - imposera également cette approche climatique et établira les mécanismes de suivi des mesures climatiques adoptées par l'Union européenne et par les États membres. De la même manière, le LCCTE établit la contingence et la cohérence des actions publiques avec les engagements climatiques, qui seront opposables tant d'un point de vue matériel (les principes et critères à prendre en considération sont indiqués), que du point de vue voir formel (les rapports climatiques obligatoires sont établis pour l'approbation des plans et des dispositions réglementaires).

Par conséquent, l'approbation de la loi doit être célébrée. Or, le texte qui achève son processus parlementaire est-il la meilleure loi climatique que l'on puisse attendre?

Le projet LCCTE a été accueilli de manière très diverse: du triomphalisme le plus exalté des groupes liés au gouvernement, au pessimisme le plus farouche des organisations environnementales, en passant par différents degrés de déception et de scepticisme sur l'efficacité et l'immédiateté de son action. dispositions.

On aurait pu opter pour une loi concise qui, suivant le modèle de la loi européenne sur le climat, se limitait à fixer des objectifs et à imposer l'approche climatique. Cependant, une loi de contenu large et hétérogène a été développée. Le problème est qu'il l'a fait partiellement (il ne prend pas en compte tous les aspects juridiques de la lutte contre le climat) et superficiellement (se limitant dans de nombreux cas à établir des critères généraux qui devront être développés ultérieurement). Cette rareté de la portée et le report des mesures efficaces au développement futur expliquent la déception générale que la loi a provoquée.

La législation contre le changement climatique a été caractérisée par sa nature dispersée et fragmentée. Les normes se sont accumulées sur l'échange de droits d'émission, sur la promotion des énergies renouvelables, sur l'efficacité énergétique, sur le captage et le stockage du carbone, etc., sans qu'il y ait de norme contraignante et cohérente. Cette dispersion réglementaire nécessitait une loi qui aborde globalement le changement climatique, à partir de laquelle il pourrait être promu, de manière cohérente et coordonnée, une régulation sectorielle de développement harmonieux, sans chevauchements ni contradictions et sans lacunes réglementaires. Le LCCTE a été appelé à être la principale norme du groupe de réglementation réglementaire contre le changement climatique. Mais elle ne pourra pas se conformer pleinement aux fonctions typiques de la réglementation de la tête de réseau car elle laisse de côté des questions essentielles telles que le marché des droits d'émission ou la promotion des énergies renouvelables. Il est surprenant qu'une loi qui se qualifie de «transition énergétique» ne consacre que deux articles aux énergies renouvelables et à l'efficacité énergétique et qu'elle ne mentionne même pas les enjeux essentiels du nouveau système énergétique comme l'autoconsommation, les communautés énergétiques ou la production décentralisée. d'énergie, d'électricité.

En revanche, dans le LCCTE, une densité normative asymétrique est perceptible: en lui coexistent des dispositions spécifiques et exigeantes, avec de nombreuses autres dispositions de nature programmatique. En ces matières, la loi cesse d'être porteur d'une loi dure climat et se contente d'établir des critères généraux qui restent dans l'attente de leur concrétisation future par le biais de réglementations et de plans de natures diverses. La LCCTE est, dans une large mesure, une loi directive, qui se limite à permettre et à guider le travail des autorités compétentes, alors qu'elle n'introduit guère d'obligations pour les citoyens et les entreprises. La plupart de ses préceptes visent l'action de régulation, de planification et de promotion du gouvernement et des administrations publiques. De cette manière, la réalisation des objectifs de la loi ne dépend pas de l'exécution de ses dispositions, mais est reportée et conditionnée à l'élaboration de ses dispositions génériques. Le fait que les destinataires immédiats de la loi soient les administrations publiques et non les citoyens explique - bien que cela ne justifie pas - que la loi manque de régime de sanctions. Ce qui est une preuve supplémentaire de la nature douce et programmatique de la plupart des contenus de la loi.

Paraphrasant la fameuse phrase de Neil Armstrong quand l'homme a atteint la lune, on pourrait dire que le LCCTE constitue un petit pas pour la législation climatique, mais que c'est un grand pas pour la «climaticité».

C'est un petit pas car il y a beaucoup à faire. Ses objectifs les plus immédiats (ceux fixés pour 2030) sont excessivement prudents. La loi elle-même prévoit leur révision en 2023. Elles devront certainement être révisées à la hausse au regard des objectifs fixés par la loi sur le climat de l'Union européenne (une réduction de 55% par rapport aux 23% prévus par la loi). Pour cette raison, la LCCTE peut également être qualifiée de loi des minimums, puisque dès ses déterminations initiales - qu'il ne sera plus possible de réduire selon le principe de régression - ne peut qu'accroître l'ambition climatique et s'appuyer sur le développement des instruments juridiques nécessaires pour atteindre l'objectif de neutralité climatique totale d'ici 2050.

Le LCCTE n'est pas en soi un énorme bond en avant. Mais cela peut servir à gagner l'élan nécessaire. C'est une loi «tremplin» qui jette les bases d'un changement juridique, énergétique, technologique, économique et social profond et durable qui est nécessaire. Pour cela, il sera nécessaire de développer toutes ses prévisions réglementaires et de planification; que toutes les organisations qu'il prévoit soient instituées; que toutes ses prévisions d'intégration climatique sont exécutées et appliquées; et que tous les instruments juridiques (marchés publics, fiscalité, budgets) auxquels il fait allusion dans ses articles soient pleinement utilisés.

Comme le précise son exposé des motifs, «la loi place la lutte contre le changement climatique et la transition énergétique au centre de l'action politique, en tant que vecteur clé de l'économie et de la société pour construire l'avenir et générer de nouvelles activités socio-économiques». C'est là que réside la plus grande vertu de la loi.

Il est vrai qu'une loi plus ambitieuse aurait pu être rédigée dans ses objectifs et son contenu, avec des déterminations plus directes, profondes et aggravées. Cependant, cela ne nous empêche pas de reconnaître l'importance de la loi, ne serait-ce qu'en raison de l'établissement de la neutralité climatique en tant qu'objectif juridique contraignant et en raison de l'imposition de l'approche philoclimatique dans toutes les politiques, réglementations et plans ayant un impact sur le climat.

Pour cette raison, il faut saluer la loi sur le changement climatique et la transition énergétique, qui inaugure une nouvelle ère du droit environnemental et climatique, qui assume l'objectif essentiel de promouvoir et de généraliser un développement durable circulaire et bas carbone.

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