Le loup au nord du Douro et le droit de l'Union européenne

Par Agustin García Ureta, Professeur de Droit Administratif, Université du Pays Basque/Euskal-Herriko Unibertsitatea.

1. En 1992, l’Union européenne a adopté la directive 92/43 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Ce règlement protège un large éventail d’espèces de flore et de faune réparties en deux catégories. D’un côté, ceux qui bénéficient d’un régime de protection strict. Ceux-ci sont protégés par une série d’interdictions, soumises à de strictes exceptions. Les individus du deuxième groupe peuvent, en principe, être soumis à la « collecte dans la nature » et à l’« exploitation », mais seulement si certaines conditions ne peuvent être ignorées. En ce qui concerne ce dernier, mentionné à l'annexe V de la directive, l'article 14 énonce : XNUMX ce qui suit :

• Si les États membres l'estiment nécessaire, compte tenu de la surveillance prévue à l'article 11, ils prennent des mesures pour garantir que la collecte dans la nature de spécimens des espèces de faune et de flore sauvages (1) énumérées à l'annexe V, ainsi que leur exploitation, soient compatibles avec le maintien de ces espèces dans un état de conservation favorable.

• Si de telles mesures sont jugées nécessaires, elles comprennent la poursuite de la surveillance prévue à l'article 11. En outre, ces mesures peuvent notamment comprendre :

– dispositions relatives à l’accès à certains secteurs ;
– l’interdiction temporaire ou locale de la collecte de spécimens dans la nature et de l’exploitation de certaines populations ;
– la réglementation des périodes et/ou des modalités de collecte des spécimens ;
– l’application, pour la collecte de spécimens, d’une réglementation de chasse ou de pêche respectueuse de la conservation desdites populations ;
– la mise en place d’un système d’autorisation de collecte de spécimens ou de quotas ;
– la réglementation de l’achat, de la vente, de la commercialisation, de la possession ou du transport en vue de la vente de spécimens ;
– l’élevage en captivité d’espèces animales, ainsi que la propagation artificielle d’espèces végétales, dans des conditions de contrôle strict afin de limiter la collecte de spécimens dans la nature ;
– l’évaluation de l’effet des mesures prises. » (2)

2. Le sort du loup ibérique dépend dans une certaine mesure d’une frontière établie, lors de l’approbation de la Directive Habitats, sur le fleuve Duero. À partir de là, vers le sud, il est considéré comme une espèce prioritaire, essentiellement parce que l'état de conservation du loup n'est pas bon. Du Douro vers le nord, cette espèce n'est pas une priorité. Cela ne signifie pas pour autant que vous pouvez le chasser ou le capturer. La directive précise que cela est possible à condition que cette exploitation soit compatible avec le maintien « dans un état de conservation favorable ». Cette dernière référence est centrale dans la directive, car elle constitue son objectif fondamental.

3. En ce qui concerne cet objectif, la Cour de justice de l'UE (CJUE) a déjà souligné, dans l'affaire C-436/22, Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) contre Administration de la Communauté de Castille-et-León (arrêt du 29 juillet 2024), que l'exploitation cynégétique visée par la directive Habitats « peut être restreinte ou interdite si cela est nécessaire pour maintenir ou rétablir l'espèce en question dans un état de conservation favorable ». Une espèce, à savoir le loup au nord du Duero, « ne peut être exploitée pour la chasse ni chassée si son état de conservation n’est pas surveillé efficacement ». Dans l'affaire ASCEL, la CJUE a constaté que, selon la documentation de référence pertinente pour déterminer l'état de conservation du loup en Espagne, les populations de cette espèce se trouvent dans un état de conservation « défavorable-inadéquat » dans les trois régions biogéographiques occupées par le loup, à savoir les régions alpine, atlantique et méditerranéenne, y compris, par conséquent, celles situées au nord et au sud du fleuve Duero.

4. De ce qui précède, la CJUE a conclu, d’une part, que les autorités compétentes (c’est-à-dire les Communautés autonomes) doivent adopter des mesures pour améliorer l’état de conservation du loup, afin que les populations de cette espèce atteignent un état de conservation favorable à l’avenir. La deuxième conclusion est, si possible, plus importante, à savoir que « la restriction ou l’interdiction de la chasse » résultant de la vérification d’un état de conservation défavorable de ladite espèce peut être considérée comme une mesure nécessaire pour la restauration de son état de conservation.

5. Le 20 mars, le Congrès a approuvé un projet de loi abrogeant l’inclusion du loup (3), en 2021, dans la liste dite des espèces sauvages sous régime de protection spéciale de la loi sur le patrimoine naturel et la biodiversité. Or, à la lumière des nouvelles qui ont émergé suite à l'approbation de ce projet de loi et des affirmations selon lesquelles les loups peuvent être chassés au nord du fleuve Duero, certains aspects strictement légaux doivent être clarifiés. En la matière, outre les opinions légitimes qui peuvent être défendues dans toute société démocratique, les lignes directrices sont fixées par la réglementation en vigueur approuvée par l’UE et interprétée par la CJUE, et non par la législation d’un État membre.

6. Il convient tout d’abord de rappeler que l’interprétation de la réglementation européenne, notamment de la directive Habitats, par la CJUE prévaut sur tous les pouvoirs des États membres, y compris le pouvoir législatif. Deuxièmement, à la lumière de la décision susmentionnée dans l’affaire ASCEL, la chasse éventuelle aux loups au nord du Duero est loin d’être possible, même après l’approbation du projet de loi susmentionné. Les Communautés Autonomes qui souhaitent adopter des mesures pour la chasse au loup au nord du fleuve Duero, sur la base de l'amendement approuvé le 20 mars, sont soumises aux dispositions de la CJUE concernant la Directive Habitats. Il s’agit notamment d’une constatation factuelle qui, soit dit en passant, n’a pas pu être réfutée devant la CJUE dans l’affaire ASCEL, à savoir que l’état de conservation du loup dans les trois régions biogéographiques qui composent la péninsule ibérique est défavorable. Par conséquent, la proposition approuvée le 20 ne peut pas autoriser ce que la directive Habitats ne permet pas si ses conditions ne sont pas préalablement remplies.

7. Dans un ouvrage publié en 2021 (4), l'auteur de cet article présentait déjà les données issues des rapports de la Commission européenne via EIONET (5), c'est-à-dire le réseau européen d'information et d'observation sur l'environnement, issu de la collaboration de l'Agence européenne pour l'environnement, des 27 États membres de l'UE, de l'Islande, du Liechtenstein, de la Norvège, de la Suisse et de la Turquie, ainsi que de 6 États collaborateurs : l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Serbie et le Kosovo. Français La Commission européenne fait référence à ces données sur son site Web lorsqu'elle fait référence aux rapports sur la mise en œuvre de la directive Habitats, en vertu de son article 17. 2013. Eh bien, selon les informations accessibles dans EIONET pour la période 2018-XNUMX, pour les trois régions biogéographiques occupées par le loup en Espagne, à savoir les régions alpine, atlantique et méditerranéenne, le statut des différents critères d'évaluation a été résumé comme suit :

8. À la lumière de ce qui précède, les conclusions suivantes ont été tirées de l’ouvrage cité :

Par conséquent, dans les trois régions biogéographiques, l'évaluation globale est défavorable, et l'on observe également une forte méconnaissance de l'état d'autres critères, tels que les perspectives d'avenir. Ces circonstances factuelles doivent être prises en compte, tant au sud du Duero qu'au nord de ce fleuve, en raison des exigences imposées par l'article 14 [de la Directive Habitats] analysé précédemment. De plus, l'exigence jurisprudentielle de prise en compte du principe de précaution (…) limite la mise en œuvre possible de l'article 14. À cela s'ajoutent les éléments déjà évoqués concernant la prise en compte de l'état de l'espèce dans son aire de répartition naturelle et les effets sur les populations de pays tiers, notamment du Portugal.

9. Cependant, le projet de loi approuvé reposait sur le fait que la Commission européenne avait proposé « un changement substantiel », ce qui signifiait que le loup ne serait plus considéré comme une espèce prioritaire. En effet, le 27 septembre 2024, l’UE a soumis une proposition visant à déplacer le loup de l’annexe II à l’annexe III de la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (à laquelle l’UE et ses États membres sont parties).

10. Ainsi, le loup est passé d’une « espèce de faune strictement protégée » à une « espèce de faune protégée », abaissant ainsi son niveau de protection. Cette modification est entrée en vigueur le 7 mars 2025.

11. Ce qui précède implique que l'art. 6 ne s’applique plus au loup. XNUMX de la Convention, relatif à l’annexe II. Cette norme stipule ce qui suit :

Chaque Partie contractante adopte les mesures législatives et réglementaires appropriées et nécessaires pour assurer la conservation spécifique des espèces de faune sauvage inscrites à l'annexe II. Plus précisément, sont interdites pour ces espèces :
a) toute forme de capture intentionnelle, de possession et de mise à mort intentionnelle ;
b) la destruction ou l’endommagement intentionnel de sites de reproduction ou d’aires de repos ;
c) la perturbation intentionnelle de la faune sauvage, notamment pendant les périodes de reproduction, d’élevage et d’hibernation, à condition que la perturbation ait un effet significatif au regard des objectifs de la présente Convention ;
d) la destruction ou la collecte intentionnelle d’œufs, où qu’ils se trouvent dans la nature, ou leur possession, même vides ;
e) la possession et le commerce intérieur de ces animaux, vivants ou morts, y compris les animaux empaillés, et de toute partie ou produit facilement identifiable obtenu à partir de l’animal lorsque cette mesure contribue à l’efficacité des dispositions du présent article. »

12. Après la réforme, le loup est placé à l'annexe III, réglementée par l'art. 7. Ceci prévoit ce qui suit :
« 1. Chaque Partie contractante adopte les mesures législatives et réglementaires appropriées et nécessaires pour protéger les espèces de faune sauvage énumérées à l’annexe III.
2. Toute exploitation des espèces sauvages inscrites à l'Annexe III doit être réglementée de manière à maintenir l'existence de ces populations à l'abri de tout danger (6), compte tenu des dispositions de l'article 2.
3. Ces mesures comprennent notamment :
a) l’établissement de périodes de fermeture ou d’autres mesures réglementaires d’exploitation ;
b) l’interdiction temporaire ou locale de l’exploitation, le cas échéant, afin de permettre aux stocks existants de revenir à un niveau satisfaisant;
c) la réglementation, le cas échéant, de la vente, de la possession, du transport ou de la mise en vente d’animaux sauvages, vivants ou morts. »

13. La Convention n’utilise pas l’expression « état de conservation favorable », qui est utilisée dans la Directive Habitats, mais elle impose l’obligation de maintenir « l’existence de ces populations [à l’Annexe III] hors de danger ».

14. En tout état de cause, la norme reste fixée, aux fins de l’UE, par la directive et, par conséquent, par la jurisprudence issue de l’affaire ASCEL susmentionnée. Le seuil de protection de base reste celui établi par la directive dans son art. 14. En fait, les États membres peuvent la maintenir comme espèce « strictement protégée » (une espèce nécessitant une protection stricte, selon le langage de la directive).

15. Par conséquent, les Communautés autonomes qui souhaitent autoriser la capture d’un certain nombre de loups ibériques, notamment au nord du Duero, doivent d’abord prouver que leur état de conservation est favorable, ce qui, à la lumière de l’arrêt de la CJUE dans l’affaire ASCEL, est loin d’être réaliste.