06 juny 2022

La nova regulació dels residus: la Llei de Residus i sòls contaminats per a una economia circular

Ha transcorregut més d'un any de la publicació de la Llei 7/2021, del 20 de maig, de canvi climàtic i transició energètica. I curiosament, la Llei 7/2022, de 8 d'abril, de residus i sòls contaminats per a una economia circular, desenvolupa un dels objectius de la seva predecessora en el problema principal que ens ocupa i que no és altre que el canvi climàtic .

El 5 de juny es va celebrar, un any més, el dia mundial del medi ambient i calacar amb satisfacció que el 84% dels espanyols, segons una enquesta de la qual es feia ressò el diari “El País”, considera un fet científicament demostrat el canvi climàtic. És més, un 54% dels enquestats estan a favor que augmentin els impostos al consum per conservar el medi ambient.

Com tots coneixem els residus suposen un problema ambiental greu (segons dades de l'INE es produeixen anualment 483,7 kgrs per habitant de residus urbans). Potser no ha tingut la rellevància pública deguda a la promulgació de la llei 7/2022, a la qual abans ens referíem. És per això que avui col·labora en aquest bloc el professor Alenza, catedràtic de dret administratiu, que d'una manera senzilla i clara explica què suposa aquest nou text legal que ha de ser un avenç en l'economia circular.

José Manuel Marraco Espinós. Advocat.

La nova regulació dels residus: la Llei de Residus i sòls contaminats per a una economia circular

José Francisco Alenza García.

Catedràtic de Dret Administratiu. Universitat Pública de Navarra

  1. La cinquena llei de residus espanyola i els seus ambiciosos objectius transformadors.

La Llei 7/2022, de 8 d'abril, de residus i sòls contaminats per a una economia circular (LRSCEC) és la cinquena llei de residus espanyola (després de les de 1975, 1986, 1998 i 2011) i es presenta amb una vocació manifesta transformadora. Les finalitats de la nova llei, d'acord amb la seva exposició de motius, són “asseure els principis de l'economia circular a través de la legislació bàsica en matèria de residus, així com contribuir a la lluita contra el canvi climàtic i protegir el medi marí” contribuint al compliment dels Objectius de Desenvolupament Sostenible.

Cal afirmar, per tant, que la LRSCEC està inspirada pels paradigmes imperants en la política ambiental (sostenibilitat, economia circular, neutralitat climàtica, protecció del medi marí) i que aspira a contribuir als objectius de les esmentades polítiques: prevenció de la generació de residus, reducció de lús de recursos, transició a una economia circular i hipocarbònica, reducció de limpacte ambiental dels residus, competitivitat empresarial i creació i consolidació de locupació en el sector dels residus.

  1. Característiques de la LRSCEC: citius (?), altius, fortius…, too high, too far, too soon.

La LRSCEC pot ser caracteritzada d'acord amb sis trets, per a la descripció dels quals em serviré del lema olímpic (citius, altius, fortius) i d'una estrofa (“too high, too far, too son”) de la icònica cançó The whole of the moon, de The Waterboys.

1a) No es pot aplicar el primer dels reptes olímpics (citius) a la LRSCEC, ja que la llei ha trasposat amb notable retard dues directives europees: la 2018/851 (per la qual es modifica la Directiva marc sobre residus), i la 2019/904 sobre plàstics d'un sol ús, els terminis dels quals de transposició van finar, respectivament, el 5 de juliol del 2020 i el 3 de juliol del 2021. Aquest injustificable retard es deu, en una mínima part, a la prolongada tramitació parlamentària de la llei en què es van debatre més de mil esmenes. Aquesta intensa activitat parlamentària reflecteix l'interès polític que ha suscitat la llei, cosa que és una cosa nova i positiva.

2a) Sí que cal aplicar a la llei l'adjectiu altius. La LRSCEC és extraordinàriament llarga o extensa: amb les seves 166 disposicions (de les quals 118 són articles) i els seus XVI annexos, bat tots els rècords de la legislació històrica de residus (triplica en disposicions a la LR de 1998 i duplica en articles a la LRSC del 2011).

3a) La nova llei és també fortius, ja que té una major densitat normativa que les seves antecessores i regula amb més detall molts dels seus continguts (per exemple, la responsabilitat ampliada del productor, passa de tenir dos articles a la LRSC, a tenir-ne 18 a la LRSCEC, alguns dels quals ocupen més duna pàgina del BOE).

4a) La llei vola alt (massa alt) perquè incrementa la complexitat jurídica de la regulació. Aquesta complexitat més gran deriva de diversos factors. En primer lloc, destaca el seu èmfasi conceptual (potser desmesurat, ja que incorpora 57 definicions legals, davant de les 26 de la seva antecessora). En segon lloc, incrementa els tipus de productes i de residus amb disposicions específiques (bioresidus, olis usats, RCD, alimentaris, comercials, tèxtils, etc.). En tercer lloc, multiplica els instruments jurídics emprats i juntament amb els instruments tradicionals d'aquest sector (plans, programes, autoritzacions), apareixen nous instruments amb prou feines esmentats a les lleis anteriors (tributs, contractes públics, sistemes d'autocontrol, etc.).

5a) La LRSCEC mira lluny i mostra profunditat (massa lluny) en proposar-se una missió transformadora (la transició a l'economia circular) i uns ambiciosos objectius quantitatius (de reducció en pes dels residus, de preparació per a la reutilització i el reciclatge, de recollida separada). Això explica l'enduriment d'algunes prescripcions legals com ara les obligacions imposades a les entitats locals i als sistemes de responsabilitat ampliada del productor.

6a) No obstant, la llei manifesta més un continuisme reformista que un afany rupturista. Massa aviat (massa d'hora) per a la revolució. Tot i que l'economia circular –incorporada a la denominació de la llei– propugna en les seves concepcions més extenses un “canvi sistèmic”, no són apreciables a la LRSCEC ressorts jurídics necessaris per impulsar aquest canvi. Més aviat, ens trobem davant de reformes rellevants i objectius ambiciosos amb què iniciar el camí cap a futures transformacions més profundes del sistema productiu i econòmic.

  1. Un decàleg de novetats importants.

Les novetats que en el règim dels residus introdueix la nova llei són moltes i de calat diferent. Algunes són conseqüència directa de la transposició de les directives comunitàries, però d'altres són de collita pròpia del legislador nacional. A manera de decàleg sintetitzaré les deu que, al meu entendre, tenen més rellevància.

1a. Reconeixement duna acció pública per exigir el compliment de la llei (art. 10.1).

2a. Agilització del sistema de reconeixement de subproductes i de finalització de la condició de residu mitjançant l'habilitació a les CCAA per a la seva declaració (arts. 4 i 5).

3a. Mesures “vintage” en la prevenció de residus i el consum (art. 18.2, 3 i 4). Poden qualificar-se com a “vintage” algunes mesures que reprodueixen accions ja conegudes en el passat com les relatives a la venda a granel (reserva del 20% al comerç minorista d'alimentació per a la venda a granel); el consum d'aigua no envasada gratuïta a l'hostaleria ia les dependències públiques; i la prohibició de la destrucció d'excedents no venuts de productes peribles (tèxtils, joguines, aparells elèctrics).

4a. Mesures “retro” per prolongar lús dels productes. Encara que no es garanteix completament, hi ha un tímid avenç cap al dret a la reparació, en preveure el foment dels productes circulars, reparables i actualitzables (art. 18.1, a, c, e); exigir informació sobre la reparabilitat (art. 18.10); i habilitar una reglamentació futura contra l'obsolescència prematura (art. 18.9).

5a. Intensificació de la recollida separada i altres obligacions imposades a les entitats locals. S'incrementen progressivament les obligacions i objectius de la recollida separada de nous tipus de residus (paper, metalls, plàstic, vidre; bioresidus domèstics; tèxtils; olis de cuina; domèstics perillosos; voluminosos i altres) (art. 25). A més, s'exigeix ​​a les entitats locals l'aprovació de programes de gestió de residus (art. 12.5), d'ordenances (art. 28.1) i de taxes específiques i diferenciades per la gestió de residus, que atenguin el cost real dels residus i que admetin sistemes de pagament per generació (art. 11.3).

6a. Ampliació i enduriment dels sistemes de responsabilitat ampliada (SRAP). Es preveuen futurs SRAP per a nous fluxos de residus (tèxtils, mobles, estris, sanitaris i alguns plàstics d'un sol ús), s'imposen exigències més grans en l'organització dels SRAP (art. 42), s'amplia la seva responsabilitat financera (art. 43), i sestableixen mecanismes dautocontrol i de supervisió (arts. 46, 53 i 54).

7a. Reducció dels plàstics d'un sol ús. S'hi incorporen les mesures de la Directiva de PSU: reducció i prohibició de consum de determinats PSU (arts. 55 i 56); requisits de disseny i de marcatge (arts. 57 i 58); recollida separada d'ampolles de plàstic (art. 59); i previsió de futurs SRAP per a determinats plàstics d'un sol ús.

8a. Guerra a les escombraries disperses. Es tipifica com a infracció les escombraries disperses (art. 108.2, ci 108.3, c) i encara que no estableix mesures de directa aplicació, sí que habilita perquè mitjançant reial decret es restringeixin els productes que constitueixen les principals fonts d'escombraries disperses (art. 18.1, k), i també perquè mitjançant Ordenança els Ajuntaments puguin establir la prohibició de fumar a les platges d'alliberar globus (art. 18.1, l).

9a. Nova fiscalitat. Entre les mesures estrella de la LRSCEC hi ha la creació de dos nous impostos: el relatiu als envasos de plàstic no reutilitzables i el que grava el dipòsit de residus a abocadors, la incineració i la coincineració de residus.

10a. Enduriment del règim sancionador. Es tipifiquen més infraccions (es dupliquen les molt greus i les greus) i s'estableixen multes més quantioses (doblegant les quantitats previstes a la LRSC del 2011). A més, s'estableixen noves sancions accessòries com la impossibilitat d'obtenir subvencions i la prohibició de contractar.

  1. Necessitat d'una aplicació efectiva de la LRSCEC per avançar cap a una economia i societat més circular.

La LRSCEC és una llei molt rellevant des del punt de vista jurídic, econòmic i social, que s'alinea amb els paradigmes hegemònics de la política ambiental (sostenibilitat, economia circular i neutralitat climàtica). En molts aspectes la llei podia haver estat més ambiciosa (preveient la implantació progressiva de sistemes de devolució, dipòsit i tornada) i en altres (com en la contractació pública) havia d'haver estat més concreta i exigent. Però tampoc no és raonable demanar a una llei de residus les reformes necessàries per a una completa transformació del sistema econòmic. Per això cal ampliar l'impacte regulador més enllà del sector dels residus i adoptar mesures imperatives als sectors de la producció, de la comercialització i del consum. I, sobretot, si veritablement es pretén un canvi sistèmic a les pautes de producció i consum, s'ha d'ampliar el focus d'atenció a factors socials més rellevants que la mateixa economia, com són la investigació, la formació i, molt especialment, l'educació .

El que ara és urgent és una aplicació efectiva de la LRSCEC. La nova llei, en comparació dels seus antecedents, creix en extensió, augmenta la densitat regulatòria, incrementa la complexitat jurídica, estableix objectius més ambiciosos i endureix el règim jurídic de la gestió de residus. Incorpora mesures innovadores la posada en pràctica de les quals permetran millorar la gestió de residus, complir amb la jerarquia d'objectius i, en alguna mesura, avançar cap a l'economia circular.

Però, per a la seva efectiva aplicació cal que es vagin aprovant els desenvolupaments reglamentaris i els plans i programes previstos a la llei i, sobretot, que s'arbitrin els mitjans –econòmics, materials i personals– que necessiten les administracions competents –molt especialment les entitats locals– per a la posada en pràctica de les mesures previstes a la llei i l'execució d'ambicioses polítiques de residus.

Comparteix: