La necesaria transparencia en el respeto al derecho a la privacidad

Por Gema Mª Ortega Expósito, funcionaria del Cuerpo Superior Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

La transparencia se ha impuesto en los tiempos actuales como una verdadera necesidad, habiéndose posicionado la ciudadanía como demandante de un derecho a la información más amplio y más potente, probablemente producto de los acontecimientos que han ido marcando en los últimos años el panorama político, económico y social, así como, de la gran variedad de medios portadores de la información, patentes por el alto desarrollo de las tecnologías informáticas, que se han difundido de modo supremo y mayoritario en el siglo presente. Estos avances electrónicos, revolucionarios del contenido y ejercicio del derecho a saber, han generado exigencias y efectos divergentes en el tráfico jurídico, dependiendo del tipo de relación jurídica de que se trate, en función de las partes integrantes de la misma y de su objeto, de tal manera que, en atención a esos condicionantes, el derecho al conocimiento precisará ser sopesado con otros valores o intereses en conflicto, a saber, el más aparentemente antagónico, el derecho a la protección de datos.

El grado de exigencia de información se torna más estricto y amplio en el ámbito de las relaciones jurídico-administrativas, por la razón de naturaleza pública de, al menos una de las partes intervinientes, así como, por el carácter de la información que se postula, pues se tratará de asuntos atinentes, al menos indirectamente, al interés general de la ciudadanía. Esta cuestión no es baladí, pues afecta al también derecho de la persona a la participación en los asuntos públicos, de forma que, el mayor grado de conocimiento sobre las gestiones públicas genera una libertad mayor para decidir la opción política y un instrumento más fuerte para exigir responsabilidad ante comportamientos públicos indeseables desde el punto de vista jurídico y ético.

La protección de datos parece ser más sensible en el campo de las interactuaciones jurídico-privadas, por la principal razón de que los sujetos participantes de las mismas, en ese contexto, se desenvuelven en el ámbito del anonimato y alejados de la vida pública, siendo que los asuntos objeto de discusión se limitarán a la esfera de los intereses particulares. La problemática sucede cuando esos datos sensibles friccionan con otros bienes jurídicos de trascendencia privada o incluso pública, también merecedores de protección.

La doctrina jurisprudencial europea ha desempeñado un papel relevante en tratar de dar solución a los conflictos suscitados por la contraposición entre la titularidad y el ejercicio del derecho a la protección de datos y la reclamación del derecho a la información o la garantía de otros bienes jurídicos, dictando sentencias relativas a los límites al tratamiento automatizado de datos personales y al acceso por parte de terceros a esa información, se ha pronunciado sobre el contenido de la información personal objeto de tratamiento para la obtención de un interés legítimo, cuando no interviene consentimiento del interesado, en otros pronunciamientos ha contemplado la justificación de transmisión de datos personales en favor de otros intereses legítimos, también ha dictaminado en asuntos sobre propiedad intelectual y comercio electrónico, así como, en el tratamiento de datos personales en el espacio territorial europeo y en relación con países ajenos a la Unión Europea. Desde el punto de vista del derecho a la información, ha sentenciado en algún asunto sobre los datos objeto de publicidad y los sujetos sobre los que recae esa transparencia, y desde la perspectiva del acceso por parte del interesado a sus datos personales, se ha pronunciado en otras resoluciones acerca del contenido, el coste, el plazo para ejercer ese derecho y el período de conservación de los datos personales. El examen detenido de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia sobre las materias referidas lleva a concluir su importante influencia en los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados miembros, inspirando sus regulaciones normativas y funcionando como un referente también para los órganos judiciales nacionales, cuando se encuentran en el trance de sopesar el derecho a la información y el derecho a la privacidad. En el sistema judicial español se encuentran ejemplos de resoluciones del Tribunal Supremo que se remiten en sus decisiones a pronunciamientos comunitarios.

Asimismo, desde el punto de vista del derecho a la privacidad, ha resultado relevante la construcción jurisprudencial efectuada por el Tribunal Constitucional en el desarrollo del concepto del derecho fundamental a la intimidad (artículo 18.1 de la Norma Normarum), así como del derecho a la protección de datos, derivado del anterior, contribuyendo a definir las condiciones de su titularidad y los requisitos de su ejercicio respecto del propio individuo y frente a terceros, integrándolo y sopesándolo con otros derechos dignos de protección, reconocidos también constitucionalmente.

La proyección legal en el ordenamiento jurídico español del derecho a la protección de la información personal culminaría con la aprobación de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y su reglamento de desarrollo, materializado en el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre.

Como contraposición aparente a este bien jurídico, el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos (artículo 105.b) del texto constitucional, integrado en el Título IV (“Del Gobierno y de la Administración”), relacionado con el derecho fundamental a la información (artículo 20.d) de la Constitución), obtuvo su desarrollo legal en un primer momento, en los artículos 35.h) y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Posteriormente, tuvo su proyección sectorial en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, producto de la transposición de las Directivas 2003/4/CE y la 2003/35/CE. A continuación, un primer intento de implantación de la Administración electrónica se produjo con la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, desarrollada por Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre. Mencionable también resulta la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, que tuvo su origen en la Directiva comunitaria 2003/98 CE, de 17 de noviembre de 2003, del Parlamento Europeo y del Consejo.

LEY DE TRANSPARENCIA

Las referidas normas han constituido pasos previos a la regulación más reciente sobre el derecho a la información, conformada con la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, sin olvidar las recientes Leyes 39/2015 y  40/2015, ambas de 1 de octubre, que tratan de materializar la comunicación electrónica entre Administraciones Públicas y entre éstas y el ciudadano.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, surge con el propósito de garantizar la transparencia sobre las cuestiones de trascendencia pública, con el objeto de facilitar la aproximación de los ciudadanos a la labor de las instituciones, concediéndoles, mediante el acceso a la información, los instrumentos necesarios para exigir las debidas responsabilidades cuando la actuación de los dirigentes públicos no responda a principios éticos contemplados en la ley. En este sentido, la transparencia se reconoce, tanto desde el punto de vista del derecho del ciudadano a la solicitud de información, como desde la perspectiva de la obligación de las Administraciones Públicas, de proporcionar al administrado una publicidad de sus actos administrativos, incluso cuando éste no la solicite, a través de la implantación por parte de la ley de mecanismos de publicidad activa, tales como, el Portal de Transparencia. Asimismo, la ley trata de promover la buena dirección y administración, arbitra códigos de conducta para los miembros del gobierno y los altos cargos, regulando un procedimiento de exigencia de responsabilidad disciplinaria ante la realización de conductas incorrectas por parte de tales entes. La instauración de la transparencia en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo con un rigor mayor en la actualidad tras la entrada en vigor de la citada ley, ha provocado que surjan en la práctica jurídica mayor número de peticiones de información dirigidas a las instituciones y poderes públicos, generando cierta controversia con otros bienes jurídicos en conflicto. Ante este tipo de planteamientos, no solamente los órganos judiciales han jugado un papel importante, pues ya ha habido pronunciamientos al respecto, sino que también los órganos administrativos han ejercido su labor, de manera que en esta materia, resulta destacable el trabajo desarrollado por la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, al establecer criterios conjuntos de interpretación al respecto.

Para tener una visión más amplia sobre el conflicto planteado entre el derecho a la información y el derecho a la privacidad, desde el punto de vista normativo y jurisprudencial, me remito a mi trabajo sobre Transparencia versus Protección de Datos, que ha resultado ganador de la VIII Convocatoria del Premio Scevola de Investigación Jurídica para Jóvenes Abogados, y que ha sido recientemente publicado por la editorial El Derecho en dos entregas: http://www.elderecho.com/tribuna/administrativo/Transparencia-versus-Proteccion-Datos_11_1032805002.html

http://www.elderecho.com/tribuna/administrativo/Proteccion-Datos-transparencia-cesion-datos_11_1034680001.html

El proceso de instauración de la transparencia acaba de iniciarse, siendo deseable que constituya un camino imparable, y en este sentido, las tecnologías de la información adoptarán un papel protagonista en la efectividad de la transmisión ágil de los datos. Este bien jurídico no podría garantizarse íntegramente si no se plasmara legalmente la plena exigencia de los canales electrónicos en las relaciones interadministrativas y en las comunicaciones Administración-ciudadano. Si bien la Ley 11/2007, de 22 de junio, supuso un inicio en la implantación de la Administración electrónica, el despegue mayor lo ha desempeñado la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al introducir los cauces electrónicos, como regla general, en las relaciones administrativas externas, imponiendo a las personas jurídicas del deber de emplear tales medios en su comunicación con los entes públicos (artículo 14.2), estableciendo los canales electrónicos como preferentes para practicar la notificación (artículos 41) o implantando el formato electrónico del expediente (artículo 70), entre otras novedades. Aunque la citada ley entró en vigor en octubre de 2016, derogando normas, como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre o la Ley 11/2007, de 22 de junio y parte de su reglamento, las cuestiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico no producirán efectos hasta octubre de 2018, de forma que hasta tanto, permanecerán en vigor los artículos de las citadas normas relativos a esas materias (Disposición Derogatoria Única y Disposición Final Séptima).

Esta vacatio legis tan amplia parece responder a la necesidad de adaptación de las Administraciones Públicas a las nuevas tecnologías, que implique el abandono paulatino del papel y la adopción de formas más ágiles de actuación.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,  también presenta un desarrollo mayor que la regulación ofrecida por la Ley 11/2007, de 22 de junio, en la implantación de medios electrónicos en las comunicaciones interadministrativas, sistematizando en el Capítulo V del Título Preliminar, el funcionamiento electrónico del sector público, y en el Capítulo IV del Título III, las relaciones electrónicas entre las Administraciones.

En definitiva, la transmisión electrónica de la información, ligada inexorablemente al principio de transparencia, implica que éste sea inspirador de la actual regulación básica administrativa, en tanto que, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, reconoce en su artículo 13.d), el derecho de las personas a acceder a la información pública, archivos y registros con arreglo a lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en su artículo 3.1.c), predica la transparencia como un principio esencial en la actuación de las Administraciones Públicas.

En conclusión, sin perjuicio del respeto al derecho a la privacidad y otros bienes constitucionalmente protegidos, la presente vocación de reconocimiento de un derecho a la información más amplio ha comenzado su andadura más intensa con la entrada en vigor de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y continúa plasmándose en las recientes regulaciones administrativas, si bien se encuentra necesitada de un camino más dilatado por recorrer, tanto desde el punto de vista formal, con un desarrollo más amplio de la comunicación electrónica, sobre todo en las relaciones sometidas a derecho administrativo, como desde la perspectiva normativa, jurisprudencial y de actitud institucional y ciudadana, resultando esencial, la interiorización global de una cultura de valores que refuerce prácticas transparentes y suponga un impulso a la realización material más profunda de los principios de la buena actuación pública y privada.