Competencias administrativas en la celebración de espectáculos taurinos: análisis de la sentencia del TC sobre la prohibición de las corridas de toros en Cataluña

David Sánchez Chaves. Presidente del Grupo Especializado de Derecho Ambiental y Animal del Colegio de Abogados de Granada, abogado y Técnico Superior en Gestión del Medio Natural.

Análisis de la Sentencia

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 20 de octubre de 2016, ha decidido (por ocho votos contra tres) estimar el Recurso de Inconstitucionalidad nº 7.722-2.010 y, en consecuencia, declarar inconstitucional y nulo el artículo 1 de la Ley de Cataluña 28/2010, de 3 de agosto (fruto de una Iniciativita Legislativa Popular), de modificación del artículo 6 del Texto refundido de la Ley de Protección de los Animales, aprobado por Decreto Legislativo 2/2008, de 15 de abril.

Dicho artículo 6 en su primer párrafo establecía una prohibición general de uso de animales en peleas y espectáculos o en otras actividades si les pueden ocasionar sufrimiento o pueden ser objeto de burlas o tratos antinaturales o bien si pueden herir la sensibilidad de las personas que los contemplan; en su segundo párrafo, ese artículo 6 incluía una lista de excepciones, entre las que se encontraban por un lado, las fiestas con toros sin muerte del animal (correbous) en las fechas y localidades donde tradicionalmente se celebran y por otro lado, la fiesta de los toros en las localidades donde, en la fecha de entrada en vigor de la Ley 3/1988, de 4 de marzo, de protección de los animales, hubiera plazas construidas para su celebración (corridas de toros), a las que se prohibirá el acceso a las personas menores de catorce años. Es precisamente esta última excepción la que se suprimió con la Ley catalana de 2010 que ahora se declara inconstitucional.

El fundamento principal de la Sentencia del Tribunal Constitucional para considerar inconstitucional el artículo 1 de la ley catalana que “prohíbe” las corridas de toros (ya hemos dicho que no se trata de una prohibición de las corridas de toros sino de la derogación de una excepción a la prohibición general de celebración de espectáculos en los que s ele cause sufrimiento a los animales) radia en que dicha legislación autonómica invade la competencia del Estado en materia de cultura. El Constitucional viene a señalar que Cataluña tiene competencia para regular los espectáculos públicos y también para proteger a los animales pero no para regular o disponer de la materia de cultura por encima de la competencia estatal.

El Tribunal reconoce que el precepto recurrido se inscribe tanto en el ámbito de la protección de los animales como en el de la regulación de los espectáculos públicos, materias ambas cuya competencia corresponde a la Generalitat, pero añade que en cualquier caso, el ejercicio de esas competencias por la Comunidad Autónoma ha de ser compatible con las otras que la Constitución reserva al Estado; por esta razón, dice el alto tribunal, la norma impugnada debe ser analizada desde el punto de vista la defensa del patrimonio cultural.

“No cabe duda”, asegura el Tribunal, de que la Comunidad Autónoma ostenta competencias en materia de policía de espectáculos, “reglamentación administrativa sobre los requisitos y condiciones que deben cumplir los espectáculos públicos para garantizar su libre desarrollo, así como la seguridad tanto de los ejecutantes como del público asistente”, que es diferente de la de seguridad pública atribuida por la Constitución al Estado. En consecuencia, el ejercicio de dicha competencia por la Comunidad Autónoma podría incluir “la facultad de prohibir determinado tipo de espectáculo por razones vinculadas a la protección animal”; ahora bien, reitera la sentencia, el ejercicio de dicha facultad por la Comunidad Autónoma “ha de cohonestarse con las que, en esa materia, estén reservadas al Estado, que no pueden verse perturbadas o menoscabadas”.

El Tribunal continúa analizando si la norma impugnada ha afectado a las competencias estatales en materia de cultura. En concreto, el art. 149.2 CE, que considera el servicio de la cultura como deber y atribución esencial del Estado y el art. 149.1.28 CE, que le atribuye la competencia exclusiva en materia de defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español. En materia de cultura, explica la sentencia, existe una “concurrencia de competencias” del Estado y las Comunidades Autónomas; competencias que han de dirigirse siempre a la “preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social” desde la instancia pública correspondiente. La doctrina constitucional ha señalado que al Estado corresponde la “preservación del patrimonio cultural común”.

El Constitucional señala el hecho “incontrovertido” de que “la tauromaquia tiene una indudable presencia en la realidad social de nuestro país”; asimismo, explica que las corridas de toros “son una actividad con múltiples facetas o aspectos que explican la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en su regulación” dado “su complejo carácter como fenómeno histórico, cultural, social, artístico, económico y empresarial”. Como “una expresión más de carácter cultural”, las corridas de toros “pueden formar parte del patrimonio cultural común que permite una intervención del Estado dirigida a su preservación ex art. 149.2 CE”.

Conclusiones de la Sentencia

En el ejercicio de esas competencias, derivadas del citado art. 149.2 CE, el Estado ha dictado un conjunto de normas a través de las cuales “ha declarado formalmente la Tauromaquia como patrimonio cultural”. La sentencia recuerda que la dimensión cultural de las corridas de toros, presente en la ley desde 1991 y mencionada por el Tribunal Supremo en 1998, se ha potenciado después con la aprobación de Ley 18/2013 para la regulación de la Tauromaquia y Ley 10/2015 para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial. Estas dos últimas normas – que fueron dictadas con posterioridad a la aprobación de la ley autonómica objeto del presente recurso – y que no han sido recurridas ante este Tribunal, expresan una actuación legislativa “dirigida específicamente a la preservación de la manifestación que son las corridas de toros”.

            Encontramos en la Sentencia una explicación sobre lo que ha de entenderse por el deber constitucional que los poderes públicos tienen de “garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio cultural” (art. 46 CE), matizando que el legislador autonómico goza de libertad en la “interpretación de los deseos u opiniones que sobre esta cuestión existen en la sociedad catalana a la hora de legislar en el ejercicio de sus competencias sobre espectáculos públicos” pero esas diferencias de interpretación “han de manifestarse de modo conforme al orden constitucional de distribución de competencias (…), de manera que no pueden llegar al extremo de impedir, perturbar o menoscabar el ejercicio legítimo de las competencias del Estado en materia de cultura. Nada impide que la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de su competencia sobre ordenación de espectáculos públicos, pueda “regular el desarrollo de las representaciones taurinas”; o pueda, en materia de protección de los animales, “establecer requisitos para el especial cuidado y atención del toro bravo”, tampoco tiene la obligación de “adoptar medidas concretas de fomento en relación a las corridas de toros”. Pero la prohibición recurrida “menoscaba por su propia naturaleza el ejercicio de una competencia concurrente del Estado (art. 149.2 CE), que responde también al mandato constitucional del art. 46 CE”.

“El respeto y la protección de la diversidad cultural ‘de los pueblos de España’ que deriva del citado artículo 46 CE, y que no es sino manifestación de la diversidad propia de nuestro Estado autonómico, parte precisamente de la imposibilidad de prohibir, en una parte del territorio español, una celebración, festejo, o en general, una manifestación de una arraigada tradición cultural -si su contenido no es ilícito o no atenta contra otros derechos fundamentales-”. Se trata, por el contrario, afirma la sentencia, “de garantizar que aquellas tradiciones implantadas a nivel nacional se vean complementadas y enriquecidas con las tradiciones y culturas propias de las Comunidades Autónomas”.

Competencias administrativas

Al contrario de lo que ocurre en otras comunidades autónomas que sí disponen de sus propios reglamentos taurinos (sirva de ejemplo el Decreto 68/2006, de 21 de marzo, por el que se aprueba el Reglamente Taurino de Andalucía), en Cataluña no existe normativa autonómica específica (dejando al margen la Ley 34/2010, de 1 de octubre, de regulación de las fiestas tradicionales con toros de Cataluña, correbous) de modo que ha de acudirse a la legislación estatal al efecto, que se concreta en la Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos y el Real Decreto 145/1996, de 2 de febrero, por el que se modifica y da nueva redacción al Reglamento de Espectáculos Taurinos.

En dicha normativa estatal se dispone previamente que: Las menciones hechas a los Gobernadores civiles en este Reglamento se entenderán realizadas a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de espectáculos públicos. Asimismo, las menciones hechas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en este Reglamento se entenderán realizadas a las fuerzas policiales propias o dependientes de las Comunidades Autónomas.

En materia de Espectáculos Públicos la competencia correspondía en la Comunidad Autónoma de Cataluña, hasta la última corrida de toros que se celebró (marzo de 2011), al Departamento (o Consejería) de Gobernación de la Generalitat de Catalunya, en concreto a sus Servicios Territoriales del Juego y de Espectáculos en cada provincia o región, pero a partir de 2011 se ha cedido esta materia por reorganización de competencias, a la Secretaría General del Departamento (o Consejería) de Interior de la Generalitat de Catalunya.

La normativa taurina (por lo que a Cataluña respecta) únicamente exige para la celebración de espectáculos taurinos en plazas de toros permanentes un deber de comunicación por escrito al órgano administrativo competente y, en todo caso, al Gobernador Civil (Subdelegado del Gobierno) de la Provincia, por los organizadores o promotores de los mismos con la antelación mínima y en la forma y términos que reglamentariamente se determine. Junto con la comunicación se acompañarán por el interesado los siguientes documentos:

1. a) Certificación de técnico en la que se haga constar taxativamente que la plaza reúne las condiciones de seguridad precisas para la celebración del espectáculo.
2. b) Certificación del jefe del equipo médico de la plaza de que la enfermería reúne las condiciones mínimas necesarias para el fin a que está dedicada.
3. c) Certificación veterinaria de que los corrales, chiqueros, cuadras y desolladeros reúnan las condiciones higiénicas y sanitarias adecuadas.
4. d) Certificación del Ayuntamiento de la localidad en la que conste que la plaza esté amparada por la correspondiente licencia municipal.
5. e) Copia de los contratos con los matadores o empresas que los representen y certificación de la Seguridad Social en la que conste la inscripción de la empresa y el alta de los actuantes.
6. f) Certificaciones del Libro Genealógico de la Raza Bovina de Lidia.
7. g) Copia del contrato de compraventa de las reses.
8. h) Copia de la contrata de caballos.
9. i) Certificación de la constitución del seguro.

El órgano competente advertirá al interesado en el plazo de veinticuatro horas acerca de los eventuales defectos de documentación para la posible subsanación de los mismos. El órgano administrativo competente podrá, mediante resolución motivada, suspender o prohibir la celebración del espectáculo cuando la plaza o el espectáculo no reúnan los requisitos exigidos reglamentariamente o cuando se entienda que existen temores fundados de que puedan producirse alteraciones de la seguridad ciudadana. La resolución denegatoria será motivada, se comunicará a la empresa organizadora, a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento de la localidad e indicará los recursos procedentes contra la misma, que, si se presentaren antes de la fecha prevista para la celebración del espectáculo, habrán de ser resueltos igualmente antes de dicha fecha.

¿Existe hoy obligación legal para Cataluña de permitir las corridas de toros?

Una vez vistas las competencias administrativas, el Gobierno de Cataluña, a través de su Departamento de Interior (Secretaría General), únicamente podría impedir la celebración de una corrida de toros en dos casos: el primero, si la documentación que le presente el empresario taurino fuera insuficiente o deficiente y el segundo, si se considera que existe temor fundado de alteración del orden público, en ambos casos – en el primero de forma más tasada y en segundo de forma más discrecional – se podría recurrir en vía administrativa y posteriormente en vía judicial contencioso-administrativa para atacar la resolución administrativa denegatoria, pudiendo exigir sin problema el promotor taurino daños y perjuicios si se acreditara que o bien la documentación era suficiente y válida o bien si se demuestra que no existían motivos para temer una alteración del orden público.

No obstante lo dicho, la realidad deja poco margen para la celebración de nuevas corridas de toros en Cataluña por los siguientes motivos:

– Hoy en día tan sólo quedan cuatro plazas de toros construidas de obra en pie en toda Cataluña (Olot, Tarragona Figueras y Barcelona) y rige desde la Ley 3/1988 una prohibición (esta sí constitucional) de construir nuevas plazas de toros y de celebrarse corridas en plazas de toros portátiles.

– Barcelona se declaró en abril de 2004 como municipio antitaurino contrario a las corridas de toros y en favor de los derechos de los animales mediante declaración institucional del Consejo Plenario del Ayuntamiento. A pesar de que esta decisión no es vinculante ya que la competencia sobre este tema es autonómica sí es cierto que el Ayuntamiento interviene en el procedimiento a la hora de valorar la concesión o revocación de la licencia de actividad de la plaza de toros, siempre con la posibilidad de recurrirse cualquier decisión administrativa al respecto, pues seguimos encontrándonos en un Estado de Derecho.