El Turno de Oficio ante las autoridades de Competencia

Roberto Vallina y Alba Sellés, abogados de Roca Junyent, S.L.P.

Dos recientes expedientes de las autoridades de competencia han puesto en cuestión la configuración del turno de oficio en nuestro país. El primero se tramitó ante la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía y su Resolución del pasado 29 de septiembre se saldó con una sanción de 98.000.- euros al ilustre Colegio de Abogados de Málaga por determinadas disposiciones relativas al turno de oficio. El segundo expediente está actualmente en curso ante la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (“CNMC”), que investiga las normas sobre el turno de oficio del Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara (“ICAG”) así como una recomendación del Consejo General de la Abogacía Española (el “CGAE”) sobre esa misma materia.

De la información publicada por dichas autoridades de competencia sobre estos expedientes se deduce que en ambos casos se ponen en cuestión las normas y recomendaciones relativas a que los Abogados, para acceder al turno de oficio de un Colegio de Abogados, deben disponer de despacho profesional y residencia en la Provincia donde esté situado dicho Colegio.

Estos expedientes suscitan varias dudas desde el punto de vista de las normas de competencia. En primer lugar, es cuestionable que las normas de competencia resulten aplicables en el marco de este servicio público. En segundo lugar, el origen de esta obligación no es una norma colegial, sino una Orden Ministerial. En tercer lugar, estos requisitos parecerían, en todo caso, justificados desde el punto de vista del interés público.

En cuanto a la aplicación de las normas de competencia a este servicio público, cabe recordar que las normas de competencia sólo son aplicables a las empresas y a las asociaciones de empresas. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha aclarado hace ya tiempo que los Abogados pueden ser considerados empresas a los efectos de las normas de competencia cuando actúan como un operador económico en el mercado comercializando sus servicios profesionales a cambio de unos honorarios. Como consecuencia de ello, las normas de competencia son aplicables tanto a los Abogados como a los Colegios que los agrupan pues estos son considerados como una asociación de empresas a los efectos de las normas de competencia[1].

Ahora bien, según esa misma jurisprudencia, la condición de empresa a los efectos de las normas de competencia debe examinarse en cada caso concreto en función de la actividad desarrollada. Con arreglo a la Ley 1/1996, la asistencia jurídica gratuita es “un servicio público, prestado por la Abogacía y la Procuraduría, financiado con fondos igualmente públicos”. En el marco de este servicio público, los Abogados no compiten por clientes, sino que son designados por turno (artículo 24). Tampoco perciben honorarios por sus servicios como resultado de una negociación previa con sus clientes. Reciben una compensación por su participación en este servicio público, la cual es establecida y financiada por las autoridades públicas (artículos 30, 37 y 40). En estas circunstancias, es dudoso que, en el marco de este servicio público, los Abogados puedan ser considerados empresas en el sentido de las normas de competencia o que dichas normas sean aplicables a sus Colegios profesionales cuando adoptan normas para organizar la prestación de este servicio.

En segundo lugar, la obligación de disponer de despacho y residencia viene establecida por la Orden del Ministerio de Justicia de 3 de junio de 1997 por la que se establecen los requisitos generales mínimos de formación y especialización necesarios para prestar los servicios de asistencia jurídica gratuita. Las normas colegiales únicamente parecen reproducir las obligaciones que establece dicha Orden Ministerial. En estas circunstancias, cabe entender que, la obligación de disponer de residencia y despacho profesional seguiría existiendo incluso en ausencia de normas colegiales en esta materia. Pues bien, según la jurisprudencia, si una restricción de la competencia tuviera lugar en ausencia de la conducta examinada, cabe entender que dicha conducta no es el origen de la restricción y, en consecuencia, no está prohibida por las normas de competencia[2].

En tercer lugar, existen razones para creer que, incluso si las normas de competencia fuesen aplicables, cabe defender que cualquier eventual restricción de la competencia estaría justificada por el interés general. Como ya hemos señalado, el turno de oficio es un servicio público y su regulación se guía por el interés general existente en garantizar un servicio adecuado a los beneficiarios de la asistencia jurídica gratuita. En efecto, parece que el objeto de estas normas es proteger a los beneficiarios de la asistencia jurídica gratuita, permitiéndoles que puedan contactar y ver a su Abogados siempre que lo necesiten y no necesiten desplazarse decenas o cientos de kilómetros para acudir a su despacho profesional. La posibilidad de reunirse con la frecuencia necesaria con su Abogado parece un requisito necesario e incluso imprescindible para la tutela judicial efectiva. Como nos demuestra el día a día de la práctica jurídica, preparar un procedimiento o asesorar sin contacto con los beneficiarios de la asistencia jurídica gratuita haría que la calidad de este servicio público se deteriorase rápidamente. No resulta posible preparar adecuadamente un procedimiento sin ver a los beneficiarios de la justicia gratuita. Además, dado lo delicado de las cuestiones que deben tratarse con ellos, la comunicación a distancia o reunirse fuera del despacho profesional perjudicaría gravemente el flujo de información Abogado-cliente.

Pues bien, el hecho de que la normativa colegial persiga una finalidad de este tipo permitiría defender que una eventual restricción de la competencia estaría justificada. Por un lado, la jurisprudencia ha venido señalando desde el asunto Wouters[3], que no se encuentran prohibidas por las normas que buscan ofrecer una garantía de competencia y calidad en el servicio a los usuarios finales. De igual forma, tanto el artículo 1.3 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia como el artículo 101.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea declaran compatibles con las normas de competencia las conductas. Por otro lado, el artículo 106.2 TFUE establece que la aplicación de las normas de competencia no ha de impedir la gestión de un servicio de interés económico general como es la asistencia jurídica gratuita, como ocurriría si los ciudadanos con pocos recursos no pudiesen ir contactar con facilidad a los Abogados que pone a su disposición este servicio público.

En definitiva, los expedientes de las autoridades de competencia sobre las normas del turno de oficio suscitan dudas significativas. Es dudoso que las normas de competencia sean aplicables a los Abogados y sus Colegios pues, en el marco de este servicio público no pueden ser considerados como empresas o asociaciones de empresas. Por otra parte, la obligación de disponer de despacho profesional y residencia en la provincia donde esté situado el Colegio resultaría de una Orden Ministerial y no de una normativa colegial. Por último, existen motivos para pensar que cualquier actuación que hayan adoptado los Colegios de Abogados en esta materia estaría guiada por el interés público y sería, por tanto, compatible con las normas de competencia.